充分发挥楚雄州党政机关法律顾问作用对策思考

党中央、国务院高度重视法律顾问制度建设和作用的发挥。十八届三中全会提出，普遍建立法律顾问制度。十八届四中全会强调，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》重申了十八届四中全会的要求。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，进一步要求，到2017年底县级以上党政机关普遍设立法律顾问，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系。因此，做好党政机关法律顾问工作，充分发挥党政机关法律顾问作用，是落实中央决策部署的必然要求。尤其是在十九大提出的更高标准法治政府建设的过程中，党政机关法律顾问的作用不仅不能削弱，更要通过制度的完善、体制机制的健全，更高水平地发挥党政机关法律顾问的作用。

一、充分发挥党政机关法律顾问作用的重要性

（一）什么是法律顾问。法律顾问，是指解答法律询问，提供法律帮助的专门人员。如受当事人聘请，为当事人处理有关法律事务，或接受非诉讼事件当事人的委托，提供法律帮助，或在民事诉讼中作为当事人的诉讼代理人出庭，或在刑事诉讼中作为被告的辨护人出庭辨护。其责任是为聘请单位就业务上的法律问题提供意见，草拟、审查法律事务文书，代理参加诉讼、调解或者仲裁活动，维护聘请单位的合法权益。担任法律顾问是我国律师主要业务之一，随着我国社会主义经济建设的发展和对外开放，法律顾问的作用将愈显重要。

法律顾问，有广义和狭义之分。广义而言，具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员，均为法律顾问。狭义而言，法律顾问指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师，是传统意义的法律顾问。

（二）党政机关法律顾问的作用。党政机关法律顾问工作内容的触角几乎延伸至党政机关工作的方方面面，如在出台文件时的起草、通过制度前的论证，以及当党政机关遭遇各种诉讼、执行、仲裁案件和其他非诉讼案件时积极地介入与处理，及时核查信访积案，缓解信访频繁、积案多的不良局面。此外，在面对群体性矛盾及历史遗漏问题时，党政机关法律顾问需要及时介入并解决问题等等，从而全方位构建了党政机关依法执政、依法行政的保障、审查机制。因此，党政机关法律顾问在党政机关机构各个工作阶段发挥着十分重要的作用。党政机关法律顾问的作用不仅体现在立法上，党政机关法律顾问参与地方立法使地方立法过程有章可循，确保各项决策要在法律允许的范围内实施，提高党政机关在重大决策事物中的能力水平。而且在执法上，法律顾问制度的存在能够有效辅助党政机关在制订合同、协议谈判以及相关纠纷诉讼过程产生的问题，避免很多法律范围内的事物和纠纷。另外，在政府监督方面，能够以较为专业的方式评判政府决策和执法过程的风险，并对相关工作人员是否按照规章制度办理相关事务开展有效监督。具体如下：一是党政机关法律顾问独立于政府机构，作为第三方介入政府决策及争议解决，能够起到统一社会效益、法律效益与政治效益的关键作用。“据不完全统计，全国律师为各级党委、政府提供咨询51万余次，出具法律意见书近9万份，参与重大项目研究1.6万多次，参与重点事件研究1.7万次，参与涉法涉诉信访处置9.5万次”。二是党政机关法律顾问在处理党政事务时有其自身特有的优势，并能够为党委、政府更好地贯彻落实依法行政起到良好的辅助作用，尤其是在处理群体性事件、参与决策与审查，以及起草相关规范上。在现实生活中，群体性事件很少，一旦爆发，群众与政府将迅速地形成对立关系，不仅严重威胁到政府“亲民”的形象，而且容易扰乱社会公共秩序。此时政府机关工作人员的出面不仅不利于缓解事态，甚至会加剧各方的紧张情绪，而党政机关法律顾问的介入，很容易“化干戈为玉帛”。不仅如此，法律工作者凭借其扎实的法学功底以及人文关怀，能够更好地疏导群众，防止群体性事件严重程度的扩大。三是当党政机关法律顾问积极参与重大决策和决定的审查时，有利于规避政府遭遇行政及其他各种诉讼的风险。政府所做的重大决策与决定往往触及最基本的国计民生，关系到公共利益的范畴，因而其所做的决策必须具备民主化、科学化及法治化。因此，党政机关法律顾问应当及时提供相应的法律意见，使决策合法化、科学化。在政府做出重大决策或决定以前，法律顾问应当及时收集有关法律和政策资料，并就决策问题深入实际地进行调查研究，以保证所出具的法律意见的准确性。只有在这些方面求真务实，使得重大决定或决策置于法治框架之下，才能有效地规避涉诉风险，保障政府的公信力。多年以来，我国在地方规章制度出台的实践中形成的由相关业务部门负责起草、经由立法主体批准通过的程序，使得一些地方性法规、规章制度很容易掺杂着本部门的利益。律师参与立法是实现立法科学化、民主化、法治化的重要保证。四是规章制度在起草过程中，党政机关法律顾问的参与使得法规、规章变得更加便民、利民，也有利于其在法律框架体系下与其他法律法规在内容上保持协调一致。党政机关法律顾问独立于政府机构，一方面，在长期的执业过程中，能与当事人接触，了解其诉求；另一方面，政府法律顾问具有扎实的法学基础。

（三）建立党政机关法律顾问的重要性。党政机关法律顾问工作内容的触角几乎延伸至党委、政府行政和管理的方方面面，如在出台文件时的起草、通过制度前的论证，以及当党政机关遭遇各种诉讼、执行、仲裁案件和其他非诉讼案件时积极地介入与处理，及时核查信访积案，缓解信访频繁、积案多的不良局面。此外，在面对群体性矛盾及历史遗留问题时，党政机关法律顾问需要及时介入并解决问题等等，从而全方位构建了党政机关依法行政的保障、审查机制。因此，党政机关法律顾问在政府机构各个工作阶段发挥着十分重要的作用。党政机关法律顾问的作用不仅体现在立法上，党政机关法律顾问参与政府立法使政府立法过程有章可循，确保各项决策要在法律允许的范围内实施，提高党政机关在重大决策和公共管理事务中的能力水平。而且在执法上，法律顾问制度的存在能够有效辅助党政机关在制订合同、协议谈判以及相关纠纷诉讼过程产生的问题，避免很多法律范围内的事物和纠纷。另外，在党政机关监督方面，能够以较为专业的方式评判党政机关决策和执法过程的风险，并对相关工作人员是否按照规章制度办理相关事务有效监督。

二、楚雄州党政机关法律顾问制度现状

楚雄州党委、政府在推进法律顾问制度工作中思想统一、推动有力、成效显著，党委、政府法律顾问制度建设走在全省前列。主要有以下特点：一是实现了全覆盖。根据党中央、国务院和省州党委政府相继下发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》中“在2017年底前，县级以上地方各级党政机关普遍建立法律顾问制度，乡（镇）党委和政府根据需要设立法律顾问”的工作要求，各级党委、政府积极响应，迅速行动，全力推动。截至日前，全州已建立法律顾问制度部门682个。其中:党委及部门己建立163个，政府及部门已建立416个，乡镇党委政府已建立103个。全州党政机关共聘请法律顾问1287人。其中:政府及部门885人（其中:外聘法律顾问546人、内聘法律顾问339人）；党委及部门224人;乡镇党委政府178人。全州县级以上党政机关如期实现了法律顾问制度全覆盖。目前，全州人民团体、事业单位和国有企业的法律顾问制度建立工作正在有序推进。二是作用得到有效发挥。2017年以来，全州党政机关和部门法律顾问共向受聘单位提供法律服务17190件（次），其中：为重大行政决策、重大行政行为提供法律意见1384件（次）；参与起草、论证规范性文件288件（次）；参与合作项目洽谈及审核协议、合同1588件（次）；参与处置涉法涉诉、信访案件和为重大突发事件提供法律服1102件（次）；参与处理复议、诉讼、仲裁等法律事务452件（次）；协助法制培训讲座11761人（次）；其他法律事务615件（次）。这些法律服务事项主要涉及农业、医药卫生、交通、水利基础设施建设、教育、扶贫、自然资源开发、重大性改革等相关内容，为全州党委、政府正确、依法、科学决策发挥了重要作用。三是制度建设不断健全完善。根据党的十八届三中、四中全会决定提出“普遍建立法律顾问制度”“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的要求和《云南省政府法律顾问工作规定》的规定，结合楚雄州实际，及时制定下发了《楚雄州人民政府法律顾问工作规定》《州委法律顾问室州政府法律顾问室工作规则》（楚办字〔2018〕60号）、《中共楚雄州委办公室楚雄州人民政府办公室关于进一步做好党政机关法律顾问工作的通知》（楚办字〔2018〕1号），为进一步推进全州党政机关法律顾问工作提供了制度保障。

三、当前影响我州党政机关法律顾问发挥作用的几个因素

第一，党政机关法律顾问参与党政机关工作事务的程度影响了其作用的发挥。党政机关法律顾问完成党政机关交办的事务需要了解党政机关对此的各方面要求。

第二，党政机关法律顾问参与党政机关法律事务的“切入点”不明确。虽然许多地方党政机关选聘了法律顾问，但对于“哪些领域、哪些事务必须听取法律顾问意见”，“哪些领域、事务可以听取意见”没有一个基本原则和相对清晰的标准。

第三，党政机关法律顾问服务的领域与其自身的专业所长不相匹配。比如涉外事务、证券、金融、国土资源、城市的规划建设等都需要提供专业的服务，但是有的法律顾问却不熟悉、不掌握相关的专业知识。

第四，党政机关法律顾问的组成不尽科学合理。党政机关法律顾问除了在专业知识领域考虑搭配外，在来源和职业上的合理搭配还不够，理论与实务兼备的人才不多。

第五，政府法律顾问发挥应有作用的保障机制还不健全。一是依托法律、法规，党政机关应该健全相关保障机制，便于法律顾问能够独立发表和法律相关的意见。如果法律顾问受到党政机关的干预有可能会影响独立见解的发表。二是获取与处理党政机关法律事务相关的资料、文件的保障机制。如果没有明确的权利和相应程序的保障，法律顾问因为材料掌握不全而影响法律意见的发表。三是办公地点和时间保障，如果没有相应的办公场地和办公设施，有可能会影响法律顾问与党政机关之间的相互了解和充分沟通。

四、充分发挥我州党政机关法律顾问作用的对策建议

新时代对法治政府建设提出了新要求，新要求的落实需要党政机关法律顾问发挥新作用。

（一）严格把关，选准法律顾问，建立一支职业素养高、事业心强的法律顾问队伍。党政机关法律顾问是为党委、政府行为建法律言、把法律关的，因此必须有深厚的法律专业功底，有较强的专业能力，又要在所研究、教学领域有影响力和知名度。此外，党政机关法律顾问必须具有很高的政治素质，强烈的事业心和崇高价值追求，良好职业道德和社会责任感。因此，我们在遴选法律顾问时，既要看重其法律专业功底和职业素养，更要看重其事业心和价值观，真正把那些愿意通过担任党委、政府法律顾问，服务党委政府、服务社会，实现人生价值的高素质的法律专门人才，选拔到党政机关法律顾问队伍中来。

（二）完善机制，用好法律顾问，充分发挥党政机关法律顾问在加快法治政府建设中的作用。党委、政府聘请法律顾问制度的关键是使用，真正发挥法律顾问的作用，决不能把法律顾问当摆设，想起来才用。各级党委、政府及所属部门要通过拓宽法律顾问工作范围，不断提高法律顾问事前服务占比，改变法律顾问充当“事后诸葛亮”的现状，助力党委、政府及所属部门依法预判，减少法律隐患，防止决策失当，降低诉讼风险；健全党政机关法律顾问工作规范，明确党政机关法律顾问的服务范围、内容、程序、方式、质量要求、工作保障，构建发挥党政机关法律顾问作用的长效机制；通过专门培训、邀请参加会议、工作信息通报等形式，加强党政机关法律顾问培训，让他们熟悉党委、政府工作和工作程序，增强服务的针对性；建立党政机关法律顾问的退出机制，对不能履职或不积极履职的党政机关法律顾问予以解聘、清退，保障法律顾问队伍的最优化。

（三）积极作为，当好法律顾问，为党委政府提供更为全面、更高质量的法律服务。党政机关法律顾问固然是一种崇高的名衔和荣誉，更是职责和使命。要把名衔和荣誉化为工作的责任和动力，履职尽责，主动作为，切实发挥作用，决不能把法律顾问作为名衔和荣誉称号，决不能被动应付、顾而不问。要通过教育培训，引导法律顾问把为党委、政府提供法律顾问服务当作事业对待，不能只挂名不办事；要本着对党负责、对人民负责、对政府负责、对法律负责的精神，深入研究分析经济社会文化建设各个领域中存在的深层次问题，提出真知灼见，把法律顾问工作做深；要深刻领会十九大精神，把握正确工作方向，创新工作思路方法，努力把法律顾问工作做新；要掌握党委、政府工作规律，积极围绕党委、政府事务，提出有效的预防机制和解决方案，把法律顾问工作做实。

（四）完善机制，加强服务保障，为党政机关法律顾问开展工作、发挥作用提供良好的条件。各级党委、政府要高度重视法律顾问工作，注重发挥法律顾问的作用。相关职能部门要充分发挥职能作用，全力搞好联络服务，积极主动地为法律顾问开展工作创造条件、提供支持。积极探索党政机关法律顾问工作规律，着力构建充分发挥党政机关法律顾问作用的长效机制。一要健全工作制度。在完善法律顾问工作规则的基础上，健全相关配套制度，规范工作程序，提供工作保障。建立健全党政机关法律顾问列席党政机关有关会议、阅看有关文件、参与领导接访、承担党委会议、政府常务会议学法、授课等制度，更好地发挥法律顾问的作用。二要加强联系交流。及时向党政机关法律顾问通报情况信息，通过召开座谈会、上门走访、电话电邮等多种方式，听取党政机关法律顾问的意见。对法律顾问提出的意见、建议，要及时归纳总结，认真借鉴吸收；对法律顾问反映的问题，要认真研究办理并及时反馈；对法律顾问提出的咨询，要认真负责地作出答复或解释；对法律顾问在履行职责过程中遇到的困难和问题，要给予关心、支持，尽力帮助解决。

课题组成员

组 长：高明新

副组长：孟晓东

执笔人：孟晓东 杨光彪

（责任编辑：张泽文）