禄丰县深入推进殡葬改革工作的实践与思考

殡葬改革是党和国家极力推行的一项重要工程，是社会习俗领域的一场革命，是推进社会文明进步的必然要求，但因其长期性、复杂性，现实中，殡葬改革也被喻为“千年难题”。禄丰县殡葬改革始于上世纪七十年代，近年来，在上级党委政府和民政部门的重视支持下，禄丰县始终坚持“以人为本、惠及民生，统筹协调、齐抓共管，标本兼治、综合推进，因地制宜、分类指导，政府主导、市场参与”的原则，积极探索殡葬改革的新举措、新途径、新方式，把加强殡葬改革与维护人民群众权益结合起来，进一步完善惠民政策和服务体系，保障群众基本丧葬权益，以殡葬改革新成效服务全县经济社会发展，为破解“千年难题”做了有益的实践和探索。但随着殡葬改革的深入和殡葬业务的拓展，以及人们思想观念和生活方式的不断变化，新形势下如何在充分尊重群众情感、意愿，保证群众利益的基础上，进行科学的、有效的、合理的和符合民族传统的殡葬改革，是一个重大的现实课题。

一、禄丰县殡葬改革工作的实践与探索

禄丰县国土面积3536平方公里，设有3乡11镇165个村委会（社区），2122个村民小组，总人口约43万，其中，60周岁以上老年人口达7.02万人、占户籍总人口的17%，死亡率7.05‰，火化率16.4%。全县火葬区覆盖国土面积2139.59平方公里、占全县总面积的60.5%，覆盖人口29.4582万人、占全县户籍总人口的69.5%。全县建有殡仪馆1个,经营性公墓1个,农村公益性公墓8个，其中，经营性公墓新建标准墓穴500个、生态葬墓穴1000个，农村公益性公墓一期共新建标准墓穴4993个、生态葬墓穴60个。2018年，全县共亡故2933人，火化遗体1383具，进入公墓安葬1152人，为符合减免政策的922个亡故人员减免遗体接运费、火化费113万元，为符合补助政策的589个亡故人员拨付进入公墓安葬或采取生态葬补助资金190.3万元。

（一）强化组织领导，殡葬改革顺利推进

按照“政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与”的工作格局，成立由县长任组长，县纪委书记、县委组织部部长和分管副县长任副组长，县直有关部门主要负责人为成员的县殡葬改革领导小组以及由分管副县长为组长，县直有关部门主要负责人为成员的县殡葬领域突出问题专项整治行动领导小组，明确各级和各成员单位工作职责，统筹抓好全县殡葬改革和殡葬领域突出问题专项整治工作。各乡镇也成立相应的工作领导机构，强化措施、落实任务，形成镇（乡）、村、组三级联动的工作格局。领导小组始终把殡葬改革和殡葬领域突出问题专项整治工作纳入重要议事日程，多次召开会议听取工作开展情况，及时研究解决工作中人员不足、资金短缺、基础设施建设滞后等紧急难问题。领导小组与各乡镇签订殡葬管理目标责任书14份，火化区范围内各乡镇与村（居）民小组签订目标责任书104份，一级一级传导压力，一层一层压实责任，为殡葬改革和殡葬领域突出问题专项整治行动提供坚强组织保障。

（二）强化宣传带动，殡葬改革氛围逐渐浓厚

将《云南省殡葬管理条例》等有关政策法规宣传作为推动殡葬改革的重要抓手，创新宣传方式，探索新手段，充分利用广播、电视、报刊等传统媒体和QQ、微博、微信等媒介持续不断地开展殡葬改革政策法规宣传。进一步发挥党员、干部推动殡葬改革的带头作用，做到文明节俭办丧事，加强对亲属、朋友和周围群众的教育引导，及时劝阻不良治丧行为，自觉抵制陈规陋习和封建迷信活动，倡导文明新风。目前，全县共投入殡葬改革宣传工作经费5.8万元，张贴殡葬改革公告3100余份，发放殡葬改革告知书17.1万份、殡葬改革政策宣传册1.83万余份，悬挂宣传标语1780条，开展殡葬改革政策宣传有关文艺演出12场次，开展定点和流动宣传20多场次，发布殡葬改革工作信息62篇、微信6.4万余条。

（三）强化基础投入，服务设施日臻完善

投入资金106万元用于县殡仪馆改扩建工程，配置更新火化炉、冰柜、遗体接运车等设备器材，不断完善丧葬服务功能。投入资金150余万元对县龙翔公墓进行提升改造，新建标准墓穴500个、生态墓穴1000个，进一步夯实丧葬基础建设。投入资金1051万元积极稳妥推进火化区内农村公益性公墓建设，目前已建成8个乡级农村公益性骨灰公墓并投入使用。强化社会支持，引进云南大惠陵园开发有限公司投资建设禄丰县清凉山人文纪念园建设项目，该项目总投资3亿元，占地约400亩，拟建成生态景观型经营性公墓，项目的落地建设将极大改变县龙翔公墓规模小、管理滞后、难于满足群众祭祀、入墓的现实需要等问题。

（四）强化收费管理，丧属消费公开透明

进一步加强和规范殡葬服务收费管理，全面公开殡葬服务项目收费情况，收费严格执行价格行政主管部门核定的标准，实行服务项目公开、收费标准公开、服务内容公开、服务程序公开、服务承诺公开、接受监督公开，让丧属透明消费、满意消费。在遗体接运、馆内搬运、消毒、存放及火化、骨灰寄存等殡葬基本服务中，均明确了收费标准。率先出台农村公益性公墓收费管理规定，明确农村公益性公墓实行政府指导价，最高限价为3560元。

（五）强化队伍建设，服务水平不断提升

逐步调整充实县级殡葬执法队伍，2017年执法工作队员充实到10人，并将执法工作人员混编到县公安局巡特警大队统一训练管理，组成约50人的禄丰县综合行政执法队，全面提升全县殡葬执法能力保障，切实做到依法行政。加大殡葬领域突出问题整治力度，稳妥推进专项整治工作落实，截至目前，未发现公墓建设运营违法违规行为和丧葬用品销售违法违规行为，全县范围内大部分墓碑制作加工销售场所已关停。依法依规挖出乱埋乱葬遗体4具，党员干部带头迁坟平坟16冢，拆除活人墓455冢，群众自行销毁棺材1.62万口，兑付迁坟平坟、拆除活人墓、销毁棺材补助资金1097.18万元。

二、禄丰县殡葬改革工作的主要经验

禄丰县认真贯彻落实“节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担”的殡葬改革工作宗旨，大力推进“遗体火化后入公墓安葬”为主的殡葬改革，大处着眼抓谋划、小处着力抓关键，在深化殡葬改革和殡葬领域突出问题整治工作方面取得了明显成效。

（一）以“小队伍”发挥“大作用”

补齐配强人员是深化殡葬改革的保障。县委、县政府高度重视殡葬改革工作，为殡葬管理服务队伍增加了事业编制3名、安置补充了7人、聘用了殡葬服务工作人员10人，将县级管理服务人员增加至29人，不断提高服务质量和工作效率，确保了“政策有人解读、经费有人兑付、宣传有人牵头、执法有人落实、遗体有人接运、火化有人操作、入公墓安葬方便快捷”，切实盘活了全县殡葬改革“一盘棋”。

（二）以“小细节”托起“大服务”

落实好惠民补助政策是深化殡葬改革的基础。通过广泛调研，积极学习、借鉴周边县（市）的先进做法等方式，在比对州内大部分县（市）殡葬惠民补助标准为1000元至2000元的基础上，结合县情、民情实际，在县财政收支问题十分突出的情况下，将殡葬惠民补助标准调整到3000元至4000元，将生态安葬补助标准调整到8000元，将捐献遗体补助标准调整到1万元。为打消群众“拿不到补助”的顾虑，始终坚持每月兑付1次补助资金，即：上月亡故人员家庭的补助资金于次月10日前，由县民政局下拨到乡镇专户，再由乡镇于15个工作日内兑付到群众。将火化环节不出钱，进入公墓安葬有补助的惠民政策落到实处，火化费、遗体接运费由县殡仪馆在收费时直接减免，使群众真正感受到惠民殡葬政策带来的实惠，积极支持殡葬改革。

（三）以“小模式”支撑“大格局”

多模式建设农村公益性公墓是深化殡葬改革的关键。殡葬服务基础设施配套不足、农村公益性公墓建设滞后是制约殡葬改革普遍的“难题”，为此，禄丰县积极走出去向安宁、保山等地区学习借鉴经验，积极探索拓展公墓建设方式，采取县乡协同整合投入、村集体山林土地参股、村组集体资金集资参建、以公益性公墓预期收益为担保、由公墓建设施工方垫资建设等多种模式建设农村公益性公墓，有效缓解殡葬基础设施滞后与群众需求之间的矛盾，基本满足了火化区域丧葬服务需要，进入公墓安葬比率逐步提高。

（四）以“小探索”服务“大工作”

先行先试是深化殡葬改革的不竭动力。面对“殡葬法规与经济社会发展不相适应，传统丧葬习俗与殡葬改革目标要求背离”等普遍问题，禄丰县在“拆除活人墓恢复耕地，销毁棺木除陋习”方面锐意求新、努力探索，先后下发了《关于加强殡葬改革工作的实施意见》《禄丰县乱埋乱葬和违规治丧专项整治实施方案》《禄丰县国家公职人员违反殡葬管理政策法规责任追究办法（试行）》《禄丰县殡葬领域突出问题专项整治行动实施方案》《禄丰县农村公益性公墓收费管理规定（试行）》《禄丰县农村公益性公墓管理办法（试行）》等系列文件，对在规定时限内“主动迁坟平坟、拆除活人墓、销毁棺材”给予奖励和补助，对违反殡葬改革政策的党员干部将进行处罚。建立健全丧葬违法行为信息奖励制度，向社会公布举报电话，经核实准确的，领取一次性奖励金500元至1000元。通过一系列措施，使广大干部群众知到“三沿六区”坟墓“怎么改”，活人墓“怎样改”，豪华墓、超面积坟墓“怎么办”，让各乡镇、各部门和社会各界最大限度地形成共识，推动殡葬领域突出问题专项整治取得实效。

（五）以“小群体”带动“大转变”

党员干部带头是深化殡葬改革的有力举措。将党员干部带头工作纳入组织纪律管理内容，对带头推动殡葬改革的人员范围、表率作用、殡葬改革重点任务作了明确，建立健全党员干部在殡葬改革中的“十个严禁”和丧事报告制度，与机关企事业单位的在职和离退休人员签订殡葬改革承诺书6.5万余份，使全县党员干部在殡葬改革中的示范引领作用得到进一步凸显。同时，明确自2018年1月1日起，全县各党政行政机关、事业单位、国有企业、人民团体、民政部门集中供养人员亡故后遗体一律火化，并进入公墓安葬或生态葬。以党员干部为支撑，在全县持续深入宣传殡葬习俗新理念，引导群众摒弃丧葬陋习，厚养薄葬、文明节俭办丧事的新观念日益深入人心。

三、禄丰县深入推进殡葬改革工作的制约因素

近年来，禄丰县紧紧围绕“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，全面推行殡葬改革，全县殡葬事业取得了长足发展,服务设施不断完善，服务水平和服务质量不断提高。但当前深化殡葬改革依然存在不少亟待破解的“难题”。

（一）传统习俗根深蒂固。虽然全县近年来采取多种形式开展了殡葬改革法律法规宣传教育活动，但由于受“重殓厚葬”、“入土为安”传统丧葬习俗的影响，厚养薄葬、丧事简办、文明殡葬的观念尚未深入人心，丧葬陋习根深蒂固，丧葬活动攀比之风、封建迷信、公墓入墓率不高等现象依然存在。

（二）基础设施不够完善。由于中央和省、州补助资金有限，而县级财政下行压力大，投入殡仪馆、农村公益性公墓建设的资金较为有限，遗体接运车、火化车间、火化炉等殡仪设施设备严重不足。乡级农村公益性公墓仅安排100万元建设资金，导致大门、围墙、焚烧池等设施不配套、不完善，后续管理无经费来源等问题出现，一定程度上影响了殡葬改革的顺利推进。

（三）政策法规不完善。禄丰县殡葬改革起步早但发展慢，几乎无历史经验可借鉴，只能在尝试中进行，改革理念、制度建设、推进机制、详细规划等具有一定的局限性。目前制度建设不够科学全面，法规政策不够完善、配套，如未对“制作墓碑、墓室”等行为处罚方式不明确，对部分参加企业职工养老保险的人员亡故后凭“火化证、墓穴证”等领取丧葬抚恤费没有统一规定，部分退休人员家属凭“火化证”领取丧葬抚恤费后，将火化后的骨灰装棺土葬，加大了基层殡葬执法的难度。

（四）服务能力不足。上级部门未明确经营性公墓审批规定或细则，致使人口较多、居住分散县市只能申报建设1个经营性公墓，难以满足群众需求，服务能力、服务水平和服务质量有待进一步提升。

（五）管理体制不完善。政府主管部门既是管理者又是经营者，殡葬管理与殡葬服务机构两块牌子，一套人马，集管理权、执法权、经营权于一身，然而由于殡葬管理执法对象具有面广、分散、突发性强、处理难度高、执行难的特点，对管理执法人员的政策法律水平、工作能力、法治意识是一个极大的挑战。另外，民政部门未制定统一的殡葬服务特殊岗位薪酬、岗位补贴发放标准和依据，殡仪服务从业人员乱收费、只收费不服务等现象仍然存在。

四、禄丰县深入推进殡葬改革工作的几点建议

禄丰县殡葬改革成果来之不易，是全县人民为了节约土地、保护资源、净化环境共同努力的结果。殡葬改革是一项长期性工作，深入推进殡葬改革，仍要以转变观念、疏导理念为重点，在加强管理、倡导文明殡葬中，探索殡葬工作新路子。

（一）加强组织领导，发挥示范带头作用

进一步明确各相关部门在殡葬改革、殡葬管理、殡葬服务等方面的职责，真正形成“政府领导、民政牵头、部门协作、群众配合、上下协调”的工作机制。进一步强化乡镇政府在殡葬改革中作为一级政府应承担的职责任务，加大奖惩措施，增加乡镇考核分值，并真正将乡镇考核结果按“四挂钩”结账。广大党员干部、国家公职人员要严格遵守殡葬法规、履行签署的殡葬承诺，率先带头做好殡葬改革。对违反殡葬改革法规的党员干部、国家公职人员要加大惩罚力度，严肃处理，由纪检、监察部门按照有关规定给予相应的党纪、政纪处分，为顺利推进殡葬改革工作劈荆斩刺、保驾护航。

（二）注重宣传引导，营造殡葬新风尚

着重在殡葬改革的宣传、教育、引导上精细化、常态化，加强针对性和实效性，通过多形式、多渠道，大力宣传殡葬改革法规政策，宣传生态祭祀理念，宣传先进文明的殡葬思想文化，宣传文明节俭办丧事的典型事例，努力提高广大群众对殡葬法规和政策的知晓率，引导群众自觉破除殡葬陋俗，改变殡葬观念，使文明节俭治丧、生态节地安葬、文明低碳祭扫的殡葬行为成为群众的自觉行动，营造全县健康、文明、向上的殡葬新风尚。

（三）加大资金投入，完善基础设施建设

积极争取中央、省、州支持，多渠道、多方式筹集资金，加强县级财政支持力度，加大对殡仪馆、公益性公墓等的基础设施建设和管理投入。按照总体规划、分布实施、逐步完善的思路，逐步开展非火化区内妥安、黑井等6个乡镇的公益性公墓规划建设工作。探索公共祠堂建设，完善和提升骨灰堂（楼、廊、塔）职能，依据农村居民分布状况，规范公共治丧服务场所布局、数量、规模和功能，逐步形成布局合理、设施完善、功能齐全、服务便捷的治丧服务体系，切实化解火化后骨灰管理难题，为杜绝骨灰“二次入馆”装棺土葬提供物质的、现实的保障。

(四)完善制度保障，提高服务水平

建立健全殡葬改革突发事件处置机制，尽快制定出台殡葬改革突发事件应急处置工作预案、殡葬改革工作程序规范等配套制度，明确发生突发事件时的应急处置手段和应急处置措施，规范殡葬改革各项工作流程，遏制各种矛盾的产生，切实推动殡葬改革各项工作落实。完善殡葬服务体系，加强对殡仪职工的技能培训和岗位培训，强化对乡镇殡仪服务站人员的从业指导，深化职业道德教育，努力打造文明和谐的殡葬环境和群众满意的服务队伍。创新工作方式，培养法治思维，积极探索全方位的奖惩激励机制，驱动群众参与殡葬改革的积极性和主动性，推动殡葬改革工作持续稳步向前。

（五）健全管理体系，规范行政执法

建立健全殡葬改革督察检查工作的各项制度，组织专业执法人员，对殡葬改革工作进行定期巡查检查，对违反殡葬改革政策的各种案件，及时有效依法查处，做到经常化、制度化。加强丧葬用品市场监管，加快推进火化区内违规制作的墓碑、墓体的清理，严厉打击奇异、庸俗的祭扫活动，销毁低级庸俗及带有封建迷信色彩的丧葬用品，努力从源头上刹住违规建造墓地、制作违规丧葬用品的歪风。继续加强对道士从业人员的管理，采取教育引导、协会自律的方式，引导道士超度亡灵，达到既满足人民群众祭奠哀思、慎终追远的风俗习惯，又能切实减轻群众负担的目的。引导农村建立红白理事会，由村主要负责人牵头，以自然村落为单位，选择威信高、思想开明、公道正派、信息灵通、善于做思想工作的人员担任成员，配合做好宣传教育工作，在政策范围内和乡镇的指导下，拿出一套符合当地实际的丧事操办标准和流程，以村规民约的形式，自觉创造以讲排场搞攀比做婚丧为耻，以俭朴文明办婚丧为荣的良好风气，促进殡葬事业健康有序发展。

（作者单位：禄丰县委党校）

（责任编辑：陈晓波）