多元主体参与社会治安协同治理的问题与路径探究

党的十九大报告中指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”国家、社会、政府、市场和公民都参与到公共事务的管理工作中来，形成协商、合作的伙伴关系，这意味着公安机关将自主权归还给其他参与者并邀请他们参与其中，从单中心治理转变为多元参与治理，从而形成互动、多元、协同的治理结构。实际上，现代化的治理形态不是单一、固化的，而是多元、变化的。公安机关、社会公众、社会组织和市场组织等多个主体共同参与社会治安治理，才能形成有效的社会治理格局。本文所说的多元主体是指社会公众、社会组织和市场组织。作为社会治理的基础和精髓，公众参与是指作为行为主体的社会群众，依法维护其权利和履行义务的社会行为。社会组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性、公益性、互益性活动的非政府组织，它是介于政府和市场之间的一种组织形态。治安管理社会组织包括治安管理行业协会、治安志愿者组织、社会公益组织和城乡社区服务组织。市场组织是以营利目的，通过与客户签订合同，收取费用以提供市场性质的治安服务产品的商事性治安社会组织。治安服务市场组织包括保安服务公司、物业管理公司、提供治安技术服务的中介公司等。

一、社会治安协同治理理念的提出

当前我国正处于社会转型时期，探索治安管理新模式，实施科学有效的管理，维护社会和谐稳定已经成为当务之急。面对复杂的社会矛盾和严峻的社会治安形势，单靠公安机关的力量远远不够，必须是公安机关、社会公众和社会组织的广泛参与。社会治安协同治理以维护社会秩序为核心，发挥公安机关的主导作用，引导多元主体有序参与，营造稳定有序的社会环境。为此，公安机关必须结合公安工作的实际情况，协同推进社会治安治理工作。

（一）治理

治理理论自二十世纪九十年代在西方国家兴起，它是以一元主导、多方参与、各司其职为主要特征的共同治理，通过各主体之间的平等沟通、合作、协商，依法管理社会事务，实现公共利益的最大化。现阶段的治理是指政府、公民和社会组织通过采取联合行动来满足公共管理的需要、实现社会资源优化配置的过程。治理理论提倡用政府与其他主体之间的协作性与互动性来取代传统公共管理的强制性和垄断性，最大限度地发掘各参与主体的管理潜力，促进公共部门之间的共同参与。

（二）协同

二十世纪七十年代初德国的物理学教授哈肯提出了协同的概念，协同最初用来表示各个子系统在系统中相互合作并且相互影响的关系。协同学的成果运用到社会学领域中，强调不同主体之间进行协作与配合是为了实现他们的共同愿景。协同治理是指政府、公民、社会组织等主体，通过互动、协商、合作等方式，共同对公共事务实施管理的过程，它强调各主体在治理体系内各司其职、各尽其责并相互协作。

（三）社会治安协同治理

公众要求政府不断提高公共服务质量与政府公共服务能力有限的矛盾促使政府不断创新社会治理模式。治理理论与协同理论相结合形成社会协同治理这一新型治理模式，它强调主体的多元化、关系的扁平化以及治理过程的协调性。基于协同理论和社会治理实践，社会治安协同治理是指在政府和公安机关的引导下，公民和社会组织积极参与公共安全管理，相互配合、互动，优化社会治安管理，有效地维护社会和谐稳定。

二、当前社会治安协同治理取得的成效

近年来，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，公安机关在社会治理方面的创新和探索不断深化。随着国家的大力推动以及治理理念的革新，社会治安协同治理取得了突出成效。

（一）治理主体从单一向多元转变

治理主体的多元化发展是实现社会治理的前提，公安机关将继续通过权力下放和空间转移来培育和加强社会治理的主体。当前，各种社会群体、社团组织、志愿者、专业的保安队伍和维稳信息员相继出现在社会治安协同治理的队伍中，主体参与的多元化创新丰富了治理的形式和内容。多元参与主体以“守夜人”的角色，分散在各个角落，协助公安机关进行日常的治安管理工作。

（二）治理体制从分散向系统转变

公安机关逐步打破传统分散与割裂的方式，按照共享、联动、共赢的原则，完善协调合作机制，处理日益复杂的跨区域、跨领域、跨行业的问题，提高基层社会治理水平。[1]一方面，形成社会治理新格局。建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新模式，促进了党委领导下的人民群众有序参与。另一方面，社会治理思路清晰。公安机关将工作重点放在完善治理体系和壮大治理主体这两个方面，不断激发社会活力，增加社会和谐因素。

（三）治理技术从传统向现代推进

现代治理技术在基层社会治理领域中发挥了积极作用，它具有标准化、信息化、精细化的特征。一是通过标准化和规范化的流程，对治理的具体内容、参与主体和效果评估进行明确定义，为精确治理提供了必要条件。二是在社会治理领域广泛运用互联网和信息技术，形成“互联网+社会治理”的新模式。三是公安机关以精细化管理理念为指导，探索网格化管理模式的社会治理模式。以精细化管理理念为指导，不少地方公安机关积极探索“网格化管理”社会治理模式，推动管理服务向专业化和精细化方向发展。

三、多元主体参与社会治安协同治理存在的主要问题

虽然与以往相比，我国社会公众与社会组织参与社会治安协同治理的比例大幅提高，但整体上仍处于起步阶段，其发展程度远远跟不上社会治安形势的变化速度。实践中，参与维护社会治安秩序的社会公众、社会组织和市场组织面临以下突出问题：

（一）公众参与面临的现实约束

第一，公众缺乏主体意识。在传统政治文化的影响下，我国大部分公众具有较强的臣属文化观念，普遍对公安机关职责范围内的事项关注不足。公众缺乏主体意识，对不涉及自身利益的事件主要以被动接受为主，缺乏主动精神。由于公共安全是公共经济学中的准公共产品，具有非排他性，因此仍有很多人认为维护社会治安秩序是公安机关和政府的事情，尚未意识到自己是社会管理的主体，缺乏参与社会管理的积极性。此外，部分公众虽然参与热情较高，但是他们缺乏专业的知识和技能，既不了解参与的基本规则和程序，也不明确自身的权利和义务，导致参与能力不足。

第二，信息公开不足。公众作为社会公共安全最直接的当事人，有权获取治安信息。政府网站是公众获取信息的重要渠道，但是普遍存在数据缺乏和更新缓慢的问题。公安机关的信息公开多以通报案件为主，缺乏对治安评价信息和治安预测信息的公开，诸如治安防控提示和社区警情等与群众密切相关的信息公开较少，不利于公众及时有效地获取治安信息，参与社会治安治理的信息成本高。

第三，激励机制不完善。社会公众参与的动机主要分为职业性参与和志愿性参与两类。基于物质奖励的外在动力和基于公民精神的内在动力共同构成了社会公众积极参与的动力来源。公众深入到社会的各个角落，及时发现和反馈违法犯罪线索，帮助公安机关开展有针对性的防范和打击工作。然而，公众的积极参与行为未得到公安机关的重视及肯定，物质上缺乏奖励，精神上缺乏认同感，严重挫伤公众参与的积极性。

（二）社会组织参与面临的现实困境

第一，专业能力缺乏，协同意识薄弱。在组织管理、沟通协调、资源动员以及提供公共产品与服务等方面，社会组织的实际能力与社会治安协同治理所需要达到的能力层次间存在较大差距。专业能力的缺乏致使社会组织难以承担公安机关转移的部分社会管理职能，进而影响治理效能的发挥。不仅如此，我国社会组织之间或社会组织与其他主体之间也缺乏交流合作，导致力量整合困难。大多数社会组织的协同意识较为薄弱，它们往往采用各自为政、单打独斗的传统工作方式。

第二，管理体制存在弊端，社会组织独立性不强。一方面，我国政府对社会组织实行双重管理体制，即社会组织经过业务主管部门和登记管理部门的审核之后才能登记注册。由于登记注册的门槛过高，社会组织难以获取广泛的社会资源，不利于社会组织的健康发展。另一方面，大量的社会治安组织多为公安机关的下级单位或附设机构，不恰当的行政干预极大地限制了社会组织的独立性，阻碍了协同治理的有效开展。

第三，资金保障不充分，扶持力度不够。资金瓶颈是制约社会组织开展社会治安协同治理的主要因素。目前，大多数社会治安组织在管理和经费上主要依附于公安机关，缺乏自我筹资的能力。社会组织通过正常渠道募集公共资金的能力有限，资金匮乏不仅降低了服务对象的满意度，而且在一定程度上阻碍了社会组织的可持续发展。我国的治安管理社会组织尚处于起步阶段，需要政府和社会的积极培育、扶持。

（三）市场组织参与面临的现实问题

第一，官办色彩浓厚，行政倾向明显。事实证明，治安服务市场组织是公安机关间接垄断经营的附属组织，并没有真正引入市场竞争机制。譬如，保安服务公司在公安机关的行政管辖下开展的业务经营，其他单位没有经营保安服务业的权利。由于治安服务市场组织具有浓厚的官办色彩，客户和利润都是相对稳定的，其自身就没有拓展业务的压力，因此普遍存在治安服务项目少、服务质量低劣等问题。

第二，监管机制不健全，市场供给存在风险。目前，我国的民主监督制度和招投标制度尚未健全，公共服务市场化会存在一些风险：一是公共利益和公共责任。营利是私营部门的目标，当社会效益与经济效益产生矛盾时，私营部门很可能会选择经济效益进而忽略公共利益和社会责任。二是公共部门腐败的风险。在法治不健全的情况下，公共服务市场化是将政府的部分职能转移到私人手中，容易出现权力寻租问题。

四、社会治安协同治理的有效性路径探究

近年来，多元主体参与社会治安工作取得良好成效。公安机关也越来越倾向于在治安治理中引用民意，鼓励公众提出意见和建议，呼吁第三方机构参与治安治理。在新的发展形势和经济社会背景下，公安机关应牢牢把握社会治理的方向和趋势，构建完善社会治安协同治理的新途径，维护社会安全与稳定。

（一）社会公众层面

第一，增强参与意识，提升参与能力。针对当前群众参与程度不高的突出问题，公安机关应坚持问题导向，以协商为突破点，促进公共利益的最大化，提升公众的参与感和认同度。首先，公安机关应改变传统的单边主导行动模式，下放权力，在法律的框架下确定自身的行动边界，以合作的姿态吸纳公众的参与，形成共建共治共享的治理格局。其次，公安机关应加强宣传教育，倡导奉献社会的志愿者精神，营造良好的治理氛围，形塑社会公众的公共精神和责任感。再次，公众在拥有权利的同时也需要承担相应的责任，这就要求参与治安治理的公众有较高的素质和能力。因此，公安机关应通过各种教育实践活动，开展社会公共安全知识教育和技能培训，不断提高公众的参与水平和能力。

第二，主动公开信息，降低参与成本。公安机关应主动公开信息，促使公众积极参与决策、执法和监督等各个环节。一是建立警情通报制度。通过互联网和新闻媒体向社会各界发布治安情况和治安形势，提高社会知情度、实现信息资源共享。二是健全科学决策制度。及时通报与治安事务相关的决策，广泛听取公众的意见，不断提高决策的民主性、科学性、透明性，增强公众参与决策的积极性。此外，健全舆情引导机制。公安机关应密切关注互联网的公众参与，引领舆论导向，凝聚社会公共安全力量的价值取向，最大限度地发挥社会治安协同治理的功能。

第三，健全奖励机制，激发参与热情。建立奖励机制的目的是激发公众参与社会治安协同治理的热情。针对目前奖励不足的情况，公安机关应简化申报流程，扩大奖励范围，让更多的公众积极参与到治安治理中来。针对精神奖励较少的情况，公安机关通过颁发荣誉证书和通令嘉奖的荣誉激励方式，有效提升公众参与的价值感和成就感。实现物质奖励和精神奖励相结合的激励方式，充分调动公众参与的积极性和主动性。对于积极参与维护社会治安的个人和组织，公安机关应予以奖励并授予突出贡献者荣誉称号，最大限度地发掘公众参与的潜能。

（二）社会组织层面

第一，提高专业能力，加强力量整合。在培育社会组织时，公安机关应区分各类社会组织的功能和层次，切实提高其专业能力。一是健全行业协会。在刻字业、典当业、旅馆业等行业中建立自治性的社会治安组织，充分发挥反应公众诉求、提供参考意见、化解矛盾纠纷的作用。二是组建治安志愿者组织。建立治安巡逻志愿组织、治安信息员队伍、反扒志愿组织和安保志愿者组织，吸收积极分子参与治安防范工作，及时消除不稳定因素，有效预防和制止违法犯罪行为。三是实现力量整合。社会组织在参与治安勤务时要加强沟通合作，实现信息共享，形成合力共同维护社会安全。社会组织的参与不是各主体力量的简单相加，而应该是融合贯通、形成合力，实现力量最大化。

第二，政府购买服务，优化赋权授能机制。为了有效解决社会组织运营和管理经费的问题，政府部门应采用赋权和授能的方式支持社会组织的发展。一是政府购买社会组织服务。政府将原来直接提供的部分公共服务事项，通过公开招标、项目申请、合同管理等方式，交由具备资质和能力的社会组织来完成，推进社会组织可持续发展。二是探索社会组织的资助机制。鼓励和引导民间资本的参与，保障资金来源多样化，减少社会组织对公安机关的过度依附。三是加强社会组织孵化器建设。积极发挥孵化器的培育作用，为社会组织提供办公场所、资金扶持、政策咨询等公共服务，实现社会组织的社会效益。

第三，破除体制障碍，增强独立性。当前，政府部门应转变传统的管理观念，破除社会组织管理体制障碍，大力培育社会组织发展，促进社会治理能力的提升。探索建立线上与线下相结合的登记备案方式，实行分类登记管理，切实提高登记效率，便于社会组织顺利参与社会治安协同治理工作。放宽社会组织的登记条件、简化审批手续，为其创造宽松而又规范的制度环境，鼓励社会组织在社会治安领域探索发展。此外，社会组织应增强自身的独立性。不断加强能力建设，积极寻求良好的发展条件，协助公安机关开展社会治理工作。

（三）市场组织层面

第一，降低市场组织的准入门槛。针对人民群众与日俱增的安全需求，公安机关应适当降低准入门槛，引导有实力的市场组织进入治安服务领域。积极扶持治安服务产业，为投资者创造健康的发展环境，促使市场组织有序参与社会治安协同治理。由于治安服务直接关系到人民群众的生命财产安全，公安机关在逐步放开市场管制的同时也应明确规定市场组织的素质，定期开展针对市场主体的业务培训，提升市场组织参与治安治理的能力。

第二，完善监督考核制度。公安机关在社会治安协同治理中处于主导地位，治安服务市场组织应接受公安机关在业务上的指导和监督。一方面，建立治安服务质量考核制度，将工作质量和社会评价纳入考核范围，定期公布市场主体供给的治安服务情况。公安机关应警告并要求市场组织主动整改不按规定履行合同约定的行为，当市场组织出现严重损害公众利益的情形时应立即取消其执业资格；另一方面，健全市场组织有效参与的法律法规。不断完善治安服务供给的政策法规，规范市场组织的供给行为，有序参与社会治安协同治理，有效提升治理的绩效水平。

（作者单位：中国人民公安大学）

(责任编辑：马晓燕)