完善行政规范性文件备案审查机制对策研究

行政规范性文件作为国家政策、法律向具体行政执法活动准则的延伸，是行政机关（含法律法规授权组织）行使行政权力的重要载体，能有效增强上位法在实践中的可操作性，为不断完善行政管理体系，更好的服务社会经济发展，发挥着举足轻重的作用。对行政规范性文件进行备案审查，是全面推进依法治国的一项重要制度设计，作为政府进行层级监督的一种方式，规范性文件备案审查对于保障国家法律法规政策正确贯彻实施、维护国家法制统一、建设法治政府具有重要意义。随着全面依法治国深入推进，全社会的法治观念不断增强，人民群众对行政规范性文件合宪性、合法性的关注度越来越高，备案审查工作的地位和作用愈加凸显。特别是《云南省行政规范性文件制定和备案办法》（省人民政府令第212号，以下简称212号令）出台实施后，备案审查体制有了较大改变，这对行政规范性文件的制定和备案审查工作提出了新的更高要求。如何进一步做好楚雄州行政规范性文件的制定备案工作，完善行政规范性文件备案审查机制，是当前州、县（市）政府法制机构面临的重大课题。

一、省政府212号令实施后，楚雄州行政规范性文件备案审查工作的现状和困境

2018年1月1日，《云南省行政规范性文件制定和备案办法》正式实施，进一步规范了行政规范性文件的制定、审查、备案等工作。在此之前，于2004年颁布实施的《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》）（省政府令第129号），将规范性文件制定、审查、备案工作纳入法制化轨道，为云南省依法规范行政权力，保障管理相对人利益，维护社会主义法制统一，推进依法行政进程，发挥了重要作用。但是，也存在着规范性文件的含义不够明晰，难以界定；制定、公布程序有待完善；合法性审查制度不够严格等亟待解决的问题。212号令的出台，解决了规范性文件登记备案体制不适应《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（中发〔2015〕36号）关于规范性文件由制定机关进行统一登记、统一编号、统一公布的要求等问题，明确规定了规范性文件定义、规范性文件制定主体、规范性文件制定程序、合法性审查制度等十项内容，涵盖了规范性文件的制定权限和范围、起草和审查、决定和公布、备案和监督和法律责任等内容，使规范性文件定义更明晰，制定、公布程序更完善，合法性审查制度更严格，备案监督制度更强化，更加符合当下规范性文件管理工作的新形势、新要求，是贯彻落实全面依法治国方略的重要举措和深入推进法治政府建设的重要内容，对于加强各级行政机关规范性文件的监督，进一步提高规范性文件质量，维护法制统一，促进依法行政具有十分重要的意义。

（一）楚雄州人民政府贯彻落实省政府212号令的主要情况

一是高度重视，及时传达和安排部署学习贯彻。212号令颁布后，州人民政府高度重视，州长对抓好212号令的学习贯彻作了重要批示，要求全州各级各部门认真组织开展212号令的传达和学习，严格行政规范性文件的制定备案监督。州政府政研法制办及时向10县市和州级各关部门发放了《云南省规范性文件制定工作手册（2018版）》，在全州法制工作会议和大型会议上把212号令的学习宣讲作为重要内容；组织了行政规范性文件制定和备案监督工作专题培训，提高全州各级法制机构工作人员规范性文件制定和报备业务水平和能力。通过多形式、多层次的宣传学习，212号令关于行政规范性文件管理的新制度、新要求、新规定逐渐深入人心。二是抓好规范性文件“三统一”制度的贯彻落实。为切实贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》关于制定机关实行规范性文件管理“三统一”制度的要求，州人民政府及时按照省政府办公厅文件要求制定出台《楚雄州人民政府办公室关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》（楚政办函〔2018〕3号）（以下简称《通知》），通知对如何准确界定规范性文件，如何登记编号、如何制发、如何公布实施等环节进行了细化，便于基层各级各部门遵照执行。三是完善规范性文件管理相关工作制度。结合212号令的新要求和本地工作实际，州人民政府相继审定发布实施了《楚雄彝族自治州行政规范性文件制定和备案办法》《楚雄州人民政府关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》等一系列配套制度，进一步加强规范性文件管理工作。四是加强业务指导。州政府政研法制办主动履职，积极主动加强对县市政府和州级部门规范性文件的制定和备案审查工作的业务指导，采取专题会议、当面指导、电话咨询指导等多种方式，加强规范性文件制定和备案审查各环节工作衔接、监督和日常指导。

（二）2018年行政规范性文件备案审查情况

省政府212号令的正式实施，改变了129号令先登记后备案的审查模式，推行“三统一”的登记发文公布形式。为贯彻实施好212号令，有序推进我州“三统一”制度落实，楚雄州认真做好县市政府和州级部门规范性文件备案审查工作，州政府政研法制办积极主动提前介入县市政府和州级部门正在制定的规范性文件，从制定程序、制定技术规范、登记发文等各环节给予指导。2018年以来指导县市政府和州级部门规范性文件共31件；审查州级部门和县市政府报送备案的规范性文件共10件，其中，州级部门3件，县市政府7件。在备案审查过程中，州政府备案审查机构严格标准，采取全面审查的方式，按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》的规定，对经审查符合规范性文件制定程序和要求，没有与法律、法规、规章相抵触的规范性文件，及时予以登记备案。在主要对规范性文件的合法性进行审查的基础上，加强对明显不合理和缺乏实用性、可操作性的问题进行审查，通过严格审查，对报备的规范性文件提出了具体的修改建议，对于发现问题的规范性文件退回起草单位并提出修改完善意见，部分制定机关按程序进行了修订并重新报备。为增强实效，尽量避免规范性文件在出台后又修改重新发布的情况，在一些重要文件的制定过程中，备案审查机构提前介入，参与文件的制定工作，发现问题及时提出，督促制定机关修改完善，从源头上保证重要文件的质量，提升实施效果。

（三）县市政府和州级部门行政规范性文件制定中存在的主要问题和原因

省政府212号令在备案审查体制上取消了备案前的登记环节，由制定机关按照“三统一”的要求制发后，直接向备案审查机关备案，而备案机关必须在5个工作日内作出决定。这对备案审查机关的备案审查工作提出了更高要求，也对规范性文件制定机关的文件制定能力、水平提出了更高的要求，由于行政机关制定的文件种类繁多、内容多样，制定主体的多样化以及素质水平参差不齐，立法语言使用不准确而致的模糊性、多义性，导致制定的行政规范性文件也是五花八门。

1.内容方面存在的主要问题

一是文稿起草质量不高。县市政府和州级部门的规范性文件大多由相关的职能部门负责起草，最终出台的文件质量高低与起草部门有着密不可分的关系。实际中，由于部门存在本位利益倾向、部门法制机构在规范性文件起草过程中作用缺失，规范性文件的起草部门过多地强调部门自身利益，起草的规范性文件草案不同程度存在减少自身职责或者强化自身权力的现象。同时，有些规范性文件草案因为起草时间仓促，起草程序缺少必要的环节，影响了规范性文件草案质量。

二是越权行政，违法设权。由于我国上下级政府之间、上下级政府部门之间客观存在的职能交叉状况以及行政权本身内在的天然扩张性，县市政府和州级部门在制发规范性文件时很容易出现越权现象，越权设定行政许可、处罚、行政事业性收费和行政强制措施等对相对人权利义务产生影响的管理措施，从而导致文件内容违背《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的立法宗旨及相关具体规定，造成了一些不良影响。

三是明显的地方保护主义倾向。在欠客观的考核机制影响下，一些县市政府和州级部门在制定有关县域发展的政策、管理办法等规范性文件时自然不自然的存在地方保护主义倾向。相应的规范性文件成为有形或无形的制度壁垒。

四是实体内容相互抵触冲突。规范性文件与其它立法性文件及非立法性文件相互冲突的现象比较普遍。规范性文件与法律、法规、规章规定相抵触；与上级行政机关规范性文件相抵触；同一州辖范围内不同县市政府、不同州级部门规范性文件相抵触；同一县市政府、同一州级部门制定的规范性文件相互之间不一致，导致涉及的主体权利和义务不平等现象。

2.程序方面存在的主要问题

一是制度缺位。行政规范性文件虽然在我国主流法学理论及制度实践中未被当作立法性文件对待，然而由于其在行政实践中实然的行政行为依据性，决定了该类制度建设也应遵从一定程序规则，不可率性而为。但在实务中，制定文件存在较大的随意性，有些属于政府规范性文件性质的文件以普通公文形式印发，往往未经征求意见、专家论证就草率制发；有些仅凭某位领导的个人指示或者发言，就起草规范性文件，对于一些重大事项没有经过深入的调查研究和公开征求意见环节，缺乏全面的论证和协调，相应规范性文件的制定过程就是制度建设没制度。

二是缺乏民主。对重大事项进行民主决策是现代社会对行政决策的一项基本要求。行政规范性文件作为在辖区范围内对行政相对人有普遍约束力的行为规则，其重大事项性当无可争议。因此，制定规范性文件理应遵从民主定规原则。但在实务中，有的县政府制定的规范性文件缺少公开征求意见、专家论证和法制机构合法性审查等重要法定程序，涉及行政相对人重大权益的规范性文件在制定过程中的民主参与程度不够，致使文件出台缺少公正性和适当性。

三是公开不足。知情权是公民的一项基本权利。规范性文件作为涉及行政相对人权利、义务的行政文件，理应按一定要求向社会公开以保证公民了解、知悉、遵守。然而，实践中一些县市政府和州级部门规范性文件不按规定方式公开发布，存在制定后只向部分单位印发，不及时向社会公开公布，行政相对人不能在合理期限内知晓，规范性文件没有依法进行清理等公开方式不透明的情况。

二、楚雄州规范性文件备案审查中的探索和实践

（一）加强对州级部门和县市政府和规范性文件制定的指导和监督

1.加强学习培训。在全州办公室主任会议上，州政府副秘书长、州政府政研法制办主任罗如贵对全州就如何做好规范性文件制定备案监督，严格执行规范性文件“三统一”制度，从“准确认定规范性文件”、“规范报送程序和报送材料”、“严格程序要求做好规范性文件合法性审查、审议、备案工作”和“严格实行“三统一”制度”四个方面进行了专题辅导培训。在日常工作中，法规科工作人员利用执法人员培训、联系指导依法行政工作、案卷评查等机会，面对面加强对全州各级行政机关规范性文件制定人员的业务培训。在具体工作中，结合正在制定和报送备案的规范性文件，从制定主体、制定程序和体例结构、用语用词等技术规范等方面逐项给予指导帮助，以案释法增强学习培训的针对性。

2.加强计划管理。增强行政规范性文件制定工作的计划性，有计划、有步骤、有重点地做好行政规范性文件制定工作。一是项目申报。州级各部门、各县市要紧紧围绕州委州政府的重大决策部署，结合工作实际，在认真研判和充分调研的基础上，选择急需出台且制定条件成熟的项目作为年度规范性文件制定计划建议项目，按要求向州政府法制机构申报，并就该项目的必要性、可行性、制定依据、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度、拟完成时间等作出说明。二是法制审核。州政府法制机构对各县市、各部门报送的计划建议项目进行严格的法制审查，做好计划项目筛选论证工作，确定计划项目必须以法律、法规、规章和上级政策文件为依据，防止政出多门、职能交叉、相互矛盾问题的出现，确保法律、法规、规章和上级政策文件在楚雄州统一有效实施。对调整范围不明确、制定条件不成熟以及准备不充分的建议项目，不列入州政府规范性文件制定计划。三是编制计划。经州政府法制机构审查汇总，形成年度规范性文件制定计划目录，明确规范性文件名称、起草单位、完成时间等事项，报州政府批准后编制下发州政府规范性文件制定计划。年度计划形成后，除因情况特殊州政府决定调整外，一般不予调整变动；对未列入计划的项目，州政府法制机构原则上不予审查，凡未列入年度州政府规范性文件制定计划的项目，原则上不予出台。四是确保进度。州政府法制机构根据下发的计划跟踪了解落实情况，加强对全州行政规范性文件制定工作的统一协调和督促指导，计划落实情况纳入州政府督查工作范围，由州政府督查室、州政府法制机构负责对项目工作进度进行跟踪督查，确保按时按质完成制定工作。对未按年度计划完成起草任务的，起草部门要作出书面报告。

3.加强智力支持。重视借力借智工作，着力推动规范性文件制定机制的创新，一是注重发挥法律顾问作用，研究解决规范性文件中涉及的法律问题，着力提高规范性文件质

量。二是组织专家论证，起草涉及重大行政决策的规范性文件，应组织有关专家或者研究咨询机构对拟规定的制度、管理措施进行必要性、可行性、科学性论证，专家论证后，应出具书面论证意见并签名确认，对论证意见的科学性负责，起草单位应当采纳专家提出的合理意见，未采纳的说明不采纳的理由。三是改进公开征求意见渠道，拓展听取专家学者意见渠道，通过座谈会、论证会等形式，听取专家和行政管理相对人的意见，进一步提高文件内容的针对性、准确性。四是注重借助制定机关或起草机关专业人员熟悉文件起草背景和相关专业知识的优势，帮助研究解决行政规范性文件制定中的重大问题，积极参与论证咨询，提升文件制定工作质量，确保文件制定工作的科学性。

4.创新监督手段。为切实加强对行政规范性文件工作的指导和监督，提升政府依法行政水平，州政府法制机构不断探索规范性文件监督管理的新形式、新方法，推行领导干部联系县市和部门依法行政暨法治政府建设工作制度，充分发挥政府法制机构监督指导职能。由领导干部和业务科室分组联系县市和州级各行政执法部门进行业务指导与监督，一是对县市和部门贯彻落实省政府212号令及《通知》的情况进行检查，确保上级政策文件在楚雄州统一有效实施。二是对县市和部门开展行政规范性文件的制定和备案工作进行监督和指导，通过定期检查、不定期抽查等方式，做好形式审查和实质审查，及时发现对规范性文件辨别不准、有件不备，报备不及时、报备程序不清、不规范问题，并提出整改意见，进一步提高备案率、及时率、规范率。三是每季度召开一次办公会专题听取各联系组工作汇报，研究存在问题，制定具体措施，推进工作的落实。

（二）县市政府和州级部门专家联审制度的探索

为提高规范性文件质量，强化政府法制机构对行政规范性文件的审查力度，州政府法制机构对县市政府和州级部门拟出台的规范性文件在发布前试行专家联审。

在审查过程中遇到专业问题或审查意见有分歧时，由规范性文件制定机构提出申请，州政府法制机构组织相关专家对其拟发布的规范性文件进行联席审查，广泛征求和充分听取有关专家的意见和建议，对规范性文件进行专业咨询和评估论证，并作为确定审查结论的参考。通过论证审查，将监督关口前移，既解决了县市政府和州级部门专业人才少、力量不足、能力不强的问题，又最大限度地利用了社会资源，提升了法制机构的整体工作水平。专家联审形成的审核意见是集体智慧的结果，更具有指导性和针对性，也更容易被规范性文件制发机关采纳和吸收，从而提高规范性文件的制发质量。

（三）提交备案前文本技术规范预览制度的探索

省政府212号令取消了备案前的登记环节，改为由制定机关按照“三统一”的要求制发后直接发布，这对规范性文件制定机关的规范性文件制定能力、水平提出了更高的要求，也对备案审查机关备案审查提出了更高要求。法制机构在备案审查中发现规范性文件内容有实质性问题需要修改或撤销的，通常建议制定机构予以修改、自行撤销或由法制办撤销，意味着需要对所有受影响的组织和个人的权利、义务关系进行恢复和重新调整，这对政府公信力造成很大影响。为解决这个问题，我们在工作中试行了备案前文本技术规范预览，制定机构在制定过程中加强与备案审查机构的沟通和对接，在正式提交备案前，由备案审查机构对制定规范性文件文本进行审核，于过程中采取措施，在审核确认无误后，制定部门再正式报审，确保高质高效，避免了规范性文件备案审查的事后纠错问题，为顺利开展规范有效的制定和报备工作提供有效保证。

三、对进一步完善行政规范性文件备案审查制度的建议

为进一步提升政府依法行政和科学决策水平，加强规范性文件备案管理工作，更好地服务法治政府建设，我们积极探索思考规范性文件备案审查工作的新方法、新机制，对进一步完善规范性文件备案审查制度提出几点建议：

（一）建立健全完善行政规范性文件专家智库

根据行政规范性文件制定工作的需要，建立行政规范性文件专家智库，推进制定规范性文件决策的民主化、科学化，进一步提升备案审查工作的专业性、针对性、准确性。通过搭建平台，拓展路径，吸收在经济、政治、文化、社会、科技等各领域有较高声望的专家和学者，聘任法律专家、知名律师和从事规范性文件审查的实务工作者，充分发挥专家学者在制定规范性文件中的“智囊团”作用，发挥行政规范性文件专业技术支持和智力支撑作用。对涉及面广、专业性强、问题复杂的规范性文件，在专家库中择选相关专家对规范性文件进行咨询和评估论证，逐条对照检查合法性、合理性问题，并出具审查意见，供备案审查机构在审查时参考，通过借助外脑，整合审查资源，形成审查合力，提高审查质量，由合法性审查向适当性审查延伸，确保规范性文件的合法性、合理性和可行性。有利于增强审查意见的权威性，提高规范性文件备案审查质量。

（二）完善行政规范性文件制定人员培训机制

规范性文件制定工作的政策性、法律性和专业性强，没有一个专门机构和一批高素质的专业人员，很难承担起制定职责。各级政府和政府各工作部门，要积极争取编制，并从数量、人员的学历层次、专业结构等方面充实法制机构人员，保证机构设置和人员配备同备案审查工作任务相适应；没有设立法制工作机构的各级政府工作部门，要明确专人负责规范性文件的审查、备案工作，创造必要条件，保证备案工作顺利进行。要建立完善行政规范性文件制定人员培训机制，加强行政规范性文件业务学习和培训。通过组织专题讲座、举办培训班等形式，加强业务素质和实践能力的培养、锤炼，不断提升全州规范性文件管理工作业务水平，准确理解和把握规范性文件内涵和规范性文件备案审查的范围、程序及标准，掌握工作尺度和工作方法，提高文件制定质量和效率，提高规范性文件备案审查工作水平。

（三）建立备案审查衔接联动机制

规范性文件备案审查工作涉及的部门较多，要做好工作，需要各职能主体各司其职、各尽其责、协调配合、形成合力，完善协调配合，共同发挥作用，促进备案审查工作广泛参与。报备机关与审查机关之间，即上下级行政机关之间，要加强联系与沟通；审查机关内部，即法制工作机构与起草部门之间，也要加强沟通协调。同时，规范性文件备案审查工作需要社会各方面积极参与支持配合，政府法制机构要加强与人大系统备案审查机构、人民法院行政审判机构和检察院民行监督部门的协调配合，建立健全衔接联动机制，努力形成监督合力，协同解决规范性文件备案审查中发现的问题。

（四）完善督促纠正机制

“有错必纠”是开展备案审查的重要原则。行政规范性文件的备案审查要达到预期效果，审查质量要有保证,要建立严密的督促纠正机制，有错必纠，严格审查，增强备案审查刚性。对备案审查中发现问题的文件，要与制定机关加大沟通协调力度，督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题，对不自行纠正的，依法提出审查意见，甚至依法予以撤销，把严"纠错关"。备案机关对备案文件既要确保有错必纠，更要提前预判分析、尽力控制审查结果可能产生的社会影响和负面效应。此外，还要进一步完善常态化清理、公示等机制，让工作在机制体系中有序运转。

（五）推行备案审查情况督查通报机制

强化督查考核，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定发布工作纳入法治政府建设考评指标体系，合理设置考评指标，强化考核的科学性和可操作性，实现对行政规范性文件制定和监督管理工作的目标化管理，不断加大日常监督检查力度，适时督察各级各部门规范性文件制定主体不同程度存在的规范性文件作为普通文件印发、规范性文件质量不高、有件不备等问题，及时督促未报备部门按期报备，切实提高规范性文件的报备率和时效性，对备案审查情况实行定期通报和年度报告制度。

课题组成员

组 长：高明新

副组长：邹洪涛

执笔人：邹洪涛 张斯殳

（责任编辑：马晓燕）