楚雄州推进政府法制工作历程回顾

所谓政府法制工作，是指各级政府在管理国家事务、经济文化事业及社会事务中，依照法定职权进行政府立法、执法及监督检查的一系列活动。自1987年4月国务院召开的第一次全国政府法制工作会议上首次正式提出“政府法制”这一概念，至今已有三十二年的历程。政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府中扮演着重要角色，担负着统筹规划、督促指导、组织落实、协调服务等重要职能，是政府推进依法行政、建设法治政府的参谋、助手和法律顾问，承担着政府立法、行政复议、行政应诉、法制审核、执法监督、法律顾问等政府的各项法制工作职能。2004年3月，国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》所确定的依法行政8个方面35项工作中，基层政府法制机构的工作任务涉及7个方面22项。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的180多项改革任务中，涉及政府法制工作的任务达79项，其中由政府法制机构牵头组织实施的有40余项。2015年12月27日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出法治政府建设的任务共44项，大多数任务都要由政府法制机构组织实施或者协调监督落实。楚雄州政府法制机构自组建以来，始终坚持贯彻落实省、州各项决策部署，围绕政府的中心工作开展，依法行政、法治政府建设工作多年来走在全省前列，得到州委、州政府的充分肯定。

一、机构概况

（一）机构发展沿革

1988年6月，成立楚雄彝族自治州人民政府办公室法规科。1990年7月，成立楚雄州人民政府法制办公室（以下简称为“州法制办”），为楚雄州人民政府直属副处级机构。州级行政执法任务较大的公安、工商、税务、物价、土地管理、技术监督、卫生、林业和劳动等23个部门设立了法制科室。1995年8月，州法制办更名为楚雄州人民政府法制局（以下简称为“州法制局”），为州人民政府直属副处级机构。2002年8月，州法制局更名为州法制办，为楚雄州人民政府办公室管理的副处级行政机构。2005年3月，州法制办更名为州法制局。2005年7月，《楚雄彝族自治州人民政府法制局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》进一步明确楚雄州人民政府法制办公室更名为楚雄州人民政府法制局（加挂楚雄州人民政府法律顾问室牌子）,为楚雄州人民政府办公室归口管理的正处级机构。2011年6月，根据《中共楚雄州委楚雄州人民政府关于楚雄州人民政府机构改革的实施意见》，设立楚雄彝族自治州人民政府法制办公室，为楚雄州人民政府办公室归口管理的副处级机构。2015年5月，成立楚雄州人民政府政策研究和法制办公室。2016年1月，根据《楚雄州人民政府办公室关于楚雄彝族自治州人民政府政策研究和法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的精神，将州人民政府办公室管理的州人民政府法制办公室除行政审批制度改革外的职责和州人民政府研究室的职责整合，组建楚雄州人民政府政策研究和法制办公室，正处级，为楚雄州人民政府组成部门，直到2019年2月。

全州10县市政府法制机构建设也得到健康有序推进，县市政府法制机构始建于1990年。26年来，经历了五次机构改革和三个发展阶段，机构和队伍从无到有，由弱到强，再由强变弱。

早在1990年，全州10县市就成立了政府法制机构，2000年至2002年，10县市人民政府法制机构更名为政府法制办公室，机构级别为县政府办公室管理的副科级机构。2006年至2007年，统一更名为县市人民政府法制局，2011年，各县市进行机构改革，县市政府法制局被撤销，职责划入县人民政府办公室，在县市人民政府办公室设立法制办（科）（规格为股所级），负责政府法制工作。此轮机构改革后，县市人民政府法制机构从原来的正副科级单位（楚雄市、南华县为副科，其他县为正科）降格为股所级的县市人民政府办公室内设机构，但继续承担原县市人民政府法制局的工作职责，同时承担县市依法行政领导小组办公室、县市人民政府法律顾问室、县市人民政府行政复议办公室等工作职责。

（二）履行的主要职能职责

2016年1月，根据省州的相关精神，将州人民政府办公室管理的州人民政府法制办公室除行政审批制度改革外的职责和州人民政府研究室的职责整合，组建州人民政府政策研究和法制办公室，其主要职责为：负责起草或参与起草楚雄州人民政府工作报告及楚雄州人民政府综合性重要文稿、重要文件；对经济社会发展中的重点、热点、难点问题开展调查研究，为州委、州人民政府提供决策咨询意见和政策建议；参与研究经济体制、行政管理体制、城乡统筹等改革问题；负责楚雄州人民政府顾问聘任管理和咨询服务工作，承担楚雄州专家咨询委员会办公室的日常工作；承担《彝州经济研究》和《楚雄州人民政府公报》的编印发行工作。负责统筹规划楚雄州人民政府立法工作；调研起草楚雄州人民政府重要规章和规范性文件；承办楚雄州人民政府一般规章和规范性文件的审查、备案、清理、汇编等工作；组织清理和汇编法规、规章及规范性文件；推行行政执法责任制和评议考核制；负责行政执法监督工作；监督、检查、指导全州行政复议、行政应诉、行政赔偿、行政补偿工作；对行政机关作出重大决策的听证进行监督和指导；负责楚雄州人民政府法律顾问工作，办理法律事务，提供法律咨询，出具法律意见，受楚雄州人民政府委托参与行政诉讼和行政复议；负责楚雄州人民政府重大决策、重大事项合法性审查、专家论证和有关风险评估等工作。此后至2019年2月，其职责职能不变。

二、楚雄州政府法制机构作用发挥情况

（一）行政审批许可监督

2004年，先后制定《楚雄州行政许可监督检查暂行规定》《楚雄州行政许可听证暂行规定》《楚雄州行政许可投诉举报处理办法》等6项制度和配套文书（格式）。其中《楚雄州行政许可监督检查暂行规定》《楚雄州行政许可听证暂行规定》作为省政府的行政许可配套制度建设的试点经验，以省政府办公厅文件下发全省参考。2016年1月，行政审批制度改革职能划出。

（二）地方立法

1988年至2018年6月，先后组织拟定13件单行条例、地方性法规草案，拟定政府规章草案1件。

先后制定了《楚雄彝族自治州城镇职工基本医疗保险暂行办法》《楚雄彝族自治州城镇职工大病补充医疗保险暂行办法》《楚雄彝族自治州国家助学贷款贴息资金管理暂行办法》《楚雄彝族自治州下岗失业人员小额担保贷款实施办法》《楚雄彝族自治州残疾人优待办法》《楚雄彝族自治州医疗机构药品质量管理暂行办法》等37个有关民生问题的政府规范性文件。先后制定《楚雄州行政执法检查暂行办法》《楚雄州行政许可监督检查暂行规定》《楚雄州行政许可责任追究暂行办法》等9个行政执法监督检查方面的政府规范性文件。2000年后，根据《中华人民共和国立法法》和规范性文件制定要求，制定《楚雄彝族自治州人民政府规范性文件制定办法》《楚雄彝族自治州人民政府规范性文件审查论证办法》《楚雄彝族自治州人民政府和部门规范性文件制定规程》等规范性文件。

在地方性法规立法方面，2016年8月1日，楚雄州首获地方性法规制定权。随后，楚雄州根据城乡规划建设管理实际和急需先立的原则，拟制定出台《云南省楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》（以下简称《条例》）作为楚雄州第一部地方性法规，并将其列入《楚雄彝族自治州人大常委会2016年地方立法工作计划》。截至2018年6月，州政府政策研究和法制办公室完成《条例（送审稿）》的合法性审查，并按程序报州人民政府审查，待州人民政府审查通过后，以州人民政府议案形式提请州人大常委会审议。

在政府规章制定方面，2015年，国家新修订的《中华人民共和国立法法》授予设区的市和自治州人民政府规章制定权。2017年，楚雄州根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》的有关规定，结合《云南省违法建筑处置规定》和《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》，由楚雄州政府政策研究和法制办公室牵头，州住建局、州国土局等有关部门配合，起草《楚雄彝族自治州违法建筑处置办法（草案）》（以下简称《办法》），经公开征求意见、论证、听证等法定程序后，于9月26日以政府令予以公布，并按照《中华人民共和国立法法》规定履行向州人大常委会、省人民政府、省人大常委会、国务院的备案程序，自11月1日起施行。《办法》是楚雄州历史上第一部政府规章。

（三）规范性文件合法性审查

州人民政府法制局组织制定《楚雄彝族自治州人民政府规范性文件制定办法》，实行计划立项，加强必要性、合理性、合法性审查，强化事前审查和事后备案工作，引入听证、论证、网上征求意见等审查机制。1987年1月至2005年12月，围绕贯彻实施加入世贸组织、西部大开发、行政审批制度改革和行政许可法，全州组织4次大规模的规范性文件清理工作，清理规范性文件5985件，废止规范性文件1367件，修改66件；州人民政府制定规范性文件230件，上报备案150件；组织云南省人大常委会和云南省人民政府法制部门下发楚雄州征求意见的法规、规章草案113件。2005年，共向省政府法制办报送登记州人民政府规范性文件7件，上报省政府法制办、州人大常委会备案规范性文件7件，收到省政府法制办下发楚雄州征求意见的规章草案19件，全部按时向省政府法制办反馈了修改意见。

（四）重大决策合法性审查

根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》和重大决策听证制度的相关规定，2017年5月22日，楚雄州政研法制办在楚雄州会务中心新闻发布厅组织召开《楚雄彝族自治州违法建筑处置办法(草案)》立法听证会。听证会由楚雄州政研法制办主任黄正山主持，州、县（市）、乡（镇）各级执法单位、县市人大代表、政协委员、水电等公共服务企业、物业企业、社会律师以及小区住户等28名社会各界代表到会参加听证，近30名社会各界人士、有关单位代表参加听证旁听。

（五）行政执法监督

在行政执法检查方面，1990年1月至2005年12月，楚雄州人民政府按照省的统一布置，开展综合行政执法检查16次，行政许可法专项检查1次，检查综合性法律、法规8部。到2006年12月31日止，我州共有行政执法人员16020人，持有行政执法证件的13938人，持证率达87％；审查新办行政执法证件资料162份，初审行政执法证件审验材料470份。

在行政执法人员培训方面，1990年后，全州各级政府和政府各部门按照依法行政的要求，培训执法人员，提高领导干部和行政执法人员法律素质。州政府法制局组织培训《中华人民共和国行政许可法》130余期，培训人员2万余人（次），培训县处以上干部933人（次）。地税、工商等部门实行日学月考等制度。其他行政执法部门均按照各自的执法要求培训执法人员。至2017年底，楚雄州有行政执法单位691家、执法人员15779人。

在依法行政制度创新，2001年6月，根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院、省政府的有关要求，由楚雄州政府法制局牵头，在楚雄经济技术开发区开展相对集中行政处罚权试点。2006年4月30日，州人民政府批准《楚雄市关于开展城市管理综合行政执法工作实施方案》。至2018年6月，《牟定县关于开展城市管理综合行政执法工作实施方案》处于审查阶段。期间，昆明、大理、曲靖、玉溪、丽江等州市先后到楚雄学习考察楚雄经济技术开发区相对集中行政处罚权试点，省法制办多次到楚雄调研总结。

在行政执法主体清理方面，1996～1999年，楚雄州政府法制局清理全州行政执法部门执法主体，依法确认楚雄州属17个部门的执法主体资格，并在《楚雄日报》上公告。针对这一情况，楚雄州人民政府法制局发出《关于尽快清理行政执法主体的通知》，并代楚雄州人民政府草拟《关于转发省政府办公厅、省高级人民法院<关于确认行政执法主体和出示行政执法证件法律效力的通知>的通知》。1999年5月开始，经楚雄州人民政府法制局审查后分3期在《楚雄日报》上公告行政执法主体52个。至1999年年底，全州经清理及公告确认的执法主体1092个(法定行政机关470个，法定授权组织603个，行政委托组织19个)，公告确认的执法人员11855人，整个行政执法主体清理及公告工作基本结束。

（六）行政复议应诉

在行政复议方面，1999年4月，《中华人民共和国行政复议法》颁布后，楚雄州人民政府法制局开展该法宣传培训工作。代楚雄州人民政府起草《关于认真学习贯彻实施〔行政复议法〕的通知》，安排全州贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》；编印《行政复议法知识问答》，在楚雄城区和楚雄市的部分乡镇开展宣传咨询活动，散发宣传材料2000份。1999年，楚雄州各级行政复议机关受理行政复议案件142件，办结141件，结案率为99.3%。其中复议维持81件，变更10件，撤销36件，撤回申请10件，其他4件。

在行政应诉方面，2018年1月1日，《楚雄州人民政府领导出庭应诉实施办法》颁布实施。4月10～11日，楚雄州中级人民法院依法开庭审理南华攀星野生菌产业开发有限公司、四川君安投资有限公司因不服南华县人民政府作出的收回国有建设用地使用权决定和楚雄州人民政府作出的行政复议决定事项，分别向楚雄州中级人民法院提起的6件行政诉讼案件。州人民政府副秘书长李永军代表州人民政府出庭应诉，州人民政府行政复议办公室、南华县人民政府行政复议办公室、南华县国土局相关工作人员参加旁听。此为州人民政府负责人首次出庭应诉。

（七）政府法律顾问

2005年9月，楚雄州人民政府成立楚雄州人民政府法律顾问室，与楚雄州政府法制局合署办公，法律顾问室主任由州政府法制局负责人兼任。其主要职责是为州人民政府提法律咨询服务，受州人民政府的委托办理有关的法律事务，参与行政决策、规范性文件制定、行政执法、国企改革、招商引资等工作。聘请法律顾问5名，分别是州政府法制局负责人徐鹏、省政府法制办副主任曲三强（北京大学教授）、云南大学法学院教授杨临宏、云南众星律师事务所主任赵云萍、云南云辉律师事务所主任蒋天盛，其中，首席法律顾问为楚雄州政府法制局负责人徐鹏。

2017年12月27日，中共楚雄州委聘任李树忠、李卫海、陈云东、连勇、马兴、郑志军、罗如贵、高明新、孟晓东9人为州委法律顾问，中共楚雄州委法律顾问制度正式建立。9名受聘顾问分别来自中国政法大学、云南大学、楚雄州政策研究和法制办公室及在楚律师事务所。中共楚雄州委设立法律顾问室在楚雄州政策研究和法制办公室，与楚雄州人民政府法律顾问室合署办公。

截至2018年6月，全州163个县级以上党委及部门、416个县级以上政府及部门和103个乡镇党委、政府建立起法律顾问工作机制，聘请法律顾问1220人，全州乡镇以上党委政府及其部门法律顾问全覆盖。

三、经历的主要事件

一是1992年6月11日，楚雄州政府法制办负责人张武扬在云南省第一次执法法制工作会议上作题为《领导重视，部门支持，自身努力，政府法制工作健康发展》的交流发言，被国务院法制局于6月25日以《政府法制工作简报》（1992）第11期专辑编发国务院各部门、各省、自治区、直辖市的政府法制机构，送国务院总理、副总理、国务委员、秘书长、副秘书长和全国人大法工委。受到了国务院法制局和云南省政府法制办领导的高度评价。

二是1994年7月26日至28日，全国少数民族地区第九次政府法制工作协作会议在楚雄召开。出席会议的有广西、西藏、新疆、内蒙古、宁夏回族自治区和青海、甘肃、四川、贵州、云南等省人民政府的秘书长、云南省人民政府法制局的领导；陕西、浙江两省政府法制局负责人；云南省17个地、州、市政府法制机构的负责人。与会人员共110多人。原国务院法制局副局长李培传到会，并作了重要讲话，云南省人民政府秘书长吴光范讲话并介绍了省情，楚雄州州长罗正富致欢迎词并介绍了楚雄州州情，副州长樊以云交流了楚雄州加强政府法制工作的经验。

三是2007年7月23日至24日，国务院在山东省济南市召开了全国市县政府依法行政工作会议。会议全面总结本届政府组成以来推进依法行政的成效和经验，认真分析市县两级政府依法行政工作中存在的突出问题，研究部署新形势下推进市县政府依法行政的主要任务。楚雄州人民政府的《大力推进依法行政，努力建设法治政府》的会议交流材料，在会议上作书面材料进行交流。

四是为了加强城乡规划管理，制止和查处违法建筑行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》《云南省违法建筑处置规定》《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》等法律法规，楚雄州结合实际，于2017年制定出台了《楚雄彝族自治州违法建筑处置办法》（以下简称《办法》），这是新修订的《中华人民共和国立法法》授予设区的市和自治州人民政府规章制定权后，我省民族自治州制定出台的第一部政府规章。

五是2018年4月10日—11日上午，楚雄州中级人民法院依法开庭审理南华攀星野生菌产业开发有限公司、四川君安投资有限公司因不服南华县人民政府作出的收回国有建设用地使用权决定和楚雄州人民政府作出的行政复议决定事项，州人民政府副秘书长李永军代表州人民政府出庭应诉，州人民政府行政复议办公室、南华县人民政府行政复议办公室、南华县国土局相关工作人员参加旁听。本次行政诉讼案件的审理，是《楚雄州人民政府领导出庭应诉实施办法》2018年1月1日实施以来，州人民政府负责人首次出庭应诉。

四、不忘初心，坚定信心，确保建成法治政府的目标如期实现

加快建设法治政府，是贯彻落实全面依法治国方略的内在要求，是决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会、开启彝州全面建设社会主义现代化国家新征程的有力保障，是全面深化改革、打造法治化营商环境、促进跨越式发展的迫切需要。全州各级各部门要进一步强化“四个意识”，从讲政治的高度，切实加强法治政府建设，加强组织领导，按照时间节点和任务分工扎实推进，法治政府建设正展现出前所未有的“加速度”，未来几年，既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快建设法治政府的关键时期。确保我州到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

一是必须始终坚持党对法治政府建设工作的领导。坚持把党的领导作为法治政府建设的核心和根本，始终自觉坚持重大问题及时向党委（党组）请示汇报，不折不扣落实好党委（党组）对依法行政和法治政府建设的部署要求。要坚持在党的领导下推进体制机制创新、工作制度创新，着重抓好坚持全面依法治国基本方略的贯彻落实，始终坚持依法治州、依法执政、依法行政共同推进，始终坚持法治楚雄、法治政府、法治社会一体建设，切实把党的领导贯彻落实到推进依法行政和法治政府建设的全过程和各方面，不断提升政府法制工作的站位和格局。

二是必须切实履行党政一把手法治建设第一责任人职责。各级各部门主要负责人要坚持以身作则、以上率下，真正履行好法治建设重要组织者、推动者和实践者的职责。政府主要负责人每年要召开法治政府建设工作会议，政府常务会议每年至少2次听取法治政府建设工作情况汇报，每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告年度法治政府建设情况，确保《纲要》及省、州规划暨实施方案各项措施落到实处。主要负责人要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，要依法追究主要负责人的责任。

三是必须从严加大督查考核力度。要切实完善法治政府建设考核机制，把法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，强化考核结果运用，真正把责任压实、考核抓实。要把遵守法律、依法办事作为考核干部的重要内容，坚持问题导向和目标导向，加大对法治政府建设重大举措的督察力度，对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评，并在媒体上进行曝光。

四是必须坚决贯彻落实党和国家机构改革决策部署。深化党和国家机构改革是党中央国务院的重大决策部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。各级各部门要把抓改革举措落地作为重大政治任务和重要政治责任，积极拥护改革、支持改革、参与改革，当改革促进派，在党中央统一部署下有组织、有步骤、有纪律地推进改革，确保州内所有地方党政机构改革任务在2019年3月底前基本完成。按照机构改革方案，政府法制系统面临新的调整合并，一定要旗帜鲜明讲政治、懂规矩、守纪律。加强思想政治工作，正确引导舆论，营造良好社会环境，确保法制队伍思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减，确保法制机构改革和法治政府建设平稳有序推进。

五是必须着力打造一支高素质的法治铁军。要按照“信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬”的要求，打造一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，靠得住、过得硬、服务优、作风好的“法治铁军”，成为服务党委和政府中心工作的“法治卫士”，筑牢保障依法行政、合法合规的“铜墙铁壁”。各级党委、政府和部门要进一步重视和加强政府法制机构和队伍能力建设，落实工作经费，为他们开展工作提供必要的保障。要加大对法制机构干部的培养、使用和交流力度，充分发挥法制机构在推进依法行政工作中所承担的统筹规划、综合协调、督促指导、监督检查和考核评价等职能，使法制机构的规格、人员编制配备与其承担的职责任务相适应。党的十九大吹响了夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的号角，政府法制工作面临新的历史机遇，推进法治政府建设责任重大、任务艰巨、使命光荣。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神，不忘初心、牢记使命，以高度的责任感和使命感，勇挑重担，踏实工作，甘于清贫，乐于奉献，积极、全面履行职责，为实现建设法治政府的宏伟目标作出我们应有的努力和贡献。

（作者单位：楚雄州人民政府研究室）

（责任编辑：徐鹏）