解读《实施办法》

　　2016年12月20日，州人民政府印发了《<云南省楚雄彝族自治州民族教育条例>实施办法》（以下简称《实施办法》），自2017年1月1日起施行。为便于更好的理解该实施办法的相关内容，现就《实施办法》出台的背景和主要内容等说明如下。
　　一、出台的背景
　　新修订的《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》（以下简称《条例》）于2014年2月24日经云南省楚雄彝族自治州第十一届人民代表大会第四次会议通过，2014年3月28日云南省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议批准，2014年5月1日正式公布施行。《条例》是自治州的正式法律文件，受制于法规体例等因素，其相关表述体现原则性和宏观性，有关规定不能做到十分具体明确，使《条例》在实施过程中面临一些操作层面的困难。《条例》已施行两年多时间，制定出台定更加具体、更能有效指导法规落实的《实施办法》，确保《条例》的落实，显得十分迫切和重要。
　　2014年6月，州教育局以《条例》修订写作组为基础，确定了《实施办法》起草人员，明确了负责起草的同志，并着手起草《实施办法》初稿。在完成初稿的基础上，数次征求教育行政管理干部、部分中小学校长、教师代表、10县市教育局局长的意见建议，并根据征求到的意见建议形成修改稿。2014年8月，邀请州人大教工委领导及写作组全体人员对《实施办法》初稿逐条进行修改，2014年9月形成了《实施办法》报送稿报州人民政府法制办审查。州人民政府法制办按照政府规范性文件的起草程序，将州教育局的送审稿印发至各县市政府、州级有关部门征求意见，并根据征求到的意见进行了初步修改。2014年12月12日，州人民政府法制办邀请州人大教工委、州政协社会法制委、州教育局、州发改委、州财政局、州人社局、州民委等部门相关负责同志召开专题论证会，对《实施办法》征求意见稿进行认真论证审查。2014年12月16日，州人民政府法制办再次召集州人大教工委、州教育局对《实施办法》征求意见稿进行认真修改完善，形成送审稿报州人民政府。2016年7月19日，州人民政府邓副州长召集州财政局、州人社局、州教育局相关人员对《实施办法》进行讨论。8月2日，州教育局领导及相关科室负责人再次对《实施办法》进行讨论修改。9月21日，十一届州人民政府第68次常务会议对《实施办法》进行审议。10月11日，州委常委会议通过《实施办法（草案）》。10月13日，州教育局会同州政策研究和法制办公室根据会议精神作进一步修改完善。11月3日，州教育局再次按照州政府领导批示意见和州人社局、州财政局意见进行了完善后根据《楚雄彝族自治州人民政府规范性文件制定办法》和《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》的有关规定程序，报请省人民政府登记后公告施行。
　　二、起草《实施办法》的原则
　　（一）《条例》当中已经明确规定、界定，可直接执行和实施的内容以及需由县市人民政府和州级部门制定相关实施办法加以落实的内容，不纳入《实施办法》；
　　（二）需要由《实施办法》加以明确和细化的内容，尽量做到具体、明确，便于执行和操作；
　　（三）充分考虑到州、县的财力状况，同时也充分考虑到各级政府对民族教育工作所应体现的倾斜支持。
　　三、主要内容
　　（一）关于乡（镇）人民政府、村（居）委会需承担的教育工作职责。《实施办法》第四条第二款规定：“乡（镇）人民政府应当强化义务教育的法律责任和教育职能，动员和组织行政区域内适龄儿童、少年接受完义务教育；统筹协调解决行政区域内办学涉及的用地、水电、通讯、交通等问题；组织开展校园周边环境治理，维护学校正常的教育教学秩序”。这是由于在近些年的办学实践中，基层学校和教育工作者普遍反映，在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出的“农村义务教育‘实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制’”全面实施后，乡（镇）人民政府教育工作职责被部分弱化，而发展民族教育的重点又主要集中在乡镇以下的学校，此条规的制定，目的是进一步强化乡（镇）人民政府的法律责任和教育工作职责，突出了我州民族教育的特点，符合民族教育实际，有利于促进我州民族教育均衡发展，提高各民族科学文化素质。
　　（二）关于民族学校认定的标准。《实施办法》第五条规定“少数民族在校学生数超过在校生总数50%以上的幼儿园、完全小学、初级中学、九年一贯制学校、完全中学、高级中学、中等职业学校可以申报认定民族学校”。这是鉴于目前州内民族学校命名不规范的现状所进行的界定。将“少数民族在校学生数超过在校生总数50%以上”作为标准，是参考了《云南省民族学校认定管理办法》第五条民族学校的申报条件第二项的标准，同时考虑到我州少数民族人口的比例等因素，如果用少数民族人口占全州人口的比例为标准，则“民族学校”较为普遍，无法体现设立民族学校的优惠性及保障优惠政策落实。如果比例设定过高，设立民族学校的优惠性亦无法体现。
　　（三）关于教师编制。《实施办法》第七条规定：“民族学校，少数民族聚居区、边远地区、贫困地区寄宿制学校的教职工编制在国家和省颁标准的基础上适当增加，村小、教学点可按不低于1:2的班师比核定。义务教育学校后勤、安保人员按照配备标准有缺额的，按照州定标准、学校聘用、学校使用的原则，由同级财政核拨经费，向社会购买公共服务，不列入正式编制，不纳入编制总量管理。各县（市）义务教育学校实际需要的临时聘用人员数量，由各县（市）教育行政部门、编制部门、财政部门按照标准具体核定”。目的是为了缓解、或者解决少数民族聚居区、边远地区、贫困地区学校寄宿制学生人数增加（90%以上的农村学校均已办成寄宿制学校）、营养改善计划的深入实施，带来的教师工作时间、工作压力日益增加，但是又无法增加学校教职工编制的现状作出的规定，可为各县市人民政府解决此问题提供政策依据，力争通过探索实践，在一定程度上减轻教师负担，更好的保障学校正常的教育教学管理。此规定的具体操作办法已经州人民政府常务会议研究审定，于2014年12月10日下发执行（《楚雄州人民政府办公室关于统筹解决学校后勤人员进一步加强校园安全工作的通知》，楚政办通〔2014〕55号）。
　　（四）关于教师待遇。为稳定少数民族聚居区、边远地区、贫困地区学校的教师队伍，《实施办法》第十条对提高这些地区的教师待遇作出了规定。这是依据《中华人民共和国民族区域自治法》第六条“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”设定。主要内容：每月按照标准享受乡村教师岗位生活补助后再享受100元的民族教育生活补助。具体补助标准由县（市）人民政府根据参考标准制定，报教育、人社和财政部门备案。二是连续从教满20年且在岗在职期间，年度考核达合格及以上等次的，退休时经县市教育局、人力资源社会保障局审核后报州教育局和州人力资源社会保障局共同审核，报州人民政府批准，由州人民政府颁发荣誉证书。三是连续从教5年以上的汉族教师，其子女在报考州内普通高（完）中时，享受当年从教所在地彝族学生待遇。
　　此条第一项“享受民族教育生活补助”主要依据《中华人民共和国教师法》和《条例》第十四条的规定设定。结合《云南省乡村教师支持计划（2015—2020年）》和《楚雄州乡村教师支持计划(2016—2020年)》的相关政策措施，考虑到各县市的经济发展水平，《实施办法》确定了：每月按照标准享受乡村教师岗位生活补助后再享受100元的民族教育生活补助。
　　此条第二项“连续从教满20年以上的，退休时由州人民政府颁发荣誉证书”，《条例》已作规定，此项规定的标准参考了外地的经验，并结合我州实际制定。
　　此条第三项“连续从教5年以上的汉族教师，其子女在报考州内普通高（完）中时，享受当年从教所在地彝族学生待遇”。是将《条例》中规定的“享受少数民族学生待遇”明确为“享受当年从教所在地彝族学生待遇”，便于实施。
　　（五）关于民族教育发展专项资金。在原来2014年召开的立法论证会上，州级包括州人大教工委、法工委、州法制办、州发改委等参会的大部分部门认为，明确民族教育发展专项资金的组成和使用范围是十分必要的，规定的资金来源也是可行的，使用范围也是符合我州民族教育实际，是可行的。后州财政局修改意见认为：设民族教育专项发展资金不符合现有相关政策措施，不再单独设置民族教育专项发展资金。
　　主要原因：一是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）明确“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。二是因专项资金随着改革的深入，该提法同《云南省财政厅关于印发〈云南省省级财政专项资金管理暂行办法〉的通知》（云财预〔2015〕341号）文件 “专项转移支付资金原则上一个部门一个专项”管理要求不相符。三是近年来，随着教育改革的发展，教育资金投入逐步增长，一方面中央、省加大投入力度，改善农村中小学基础设施和办学条件，另一方面州县两级也安排大量资金支持学校发展。这些发展资金中已有民族教育发展的专项资金，只是未单独列支和说明。四是从中央、省教育资金的投向来看，民族学校、民族部、民族班和少数民族聚居区、边远地区、贫困地区中小学校是支持的重点，各项专项资金已包含在现行的教育惠民政策当中。五是当前，教育民生领域的惠民政策不断增多，标准不断提高，覆盖面越来越广，州县两级不需要再单独设立专项发展资金。
　　（六）关于学生资助。近年来，国家逐步建立起了从学前教育到高等教育各个学段的家庭经济困难学生的资助体系，资助各个阶段家庭经济困难学生顺利完成学业。到目前，已有资助项目18种（学前教育家庭经济困难学生补助、“两免一补”、“营养改善计划”、中职学校免学费补助、中职学校国家助学金、普通高中国家助学金、省定民族高中寄宿生补助、普通高校家庭经济困难新生入学资助项目、普通高校大学生生源地信用助学贷款、云南省优秀贫困学子奖学金、“贷免扶补”项目、学费补偿和国家助学贷款代偿、中职省政府奖学金、香港岭东英才奖助学、云南爱尔发奖助学金、直过民族学费奖励、考入一本院校建档立卡贫困户子女学费奖励、中国工商银行少数民族贫困大学生培养计划），将这些政策措施执行好、执行到位，已经可以基本保障家庭困难学生就学问题。为体现一种政策导向，在《实施办法》中，根据《民族教育条例》“第二十四条 自治州、县（市）人民政府应当设立少数民族困难学生助学金，扶持少数民族困难学生完成高中阶段以前学业；实行少数民族学生奖学金制度，奖励优秀的少数民族高中学生和被高等院校录取的大学本科以上的少数民族学生”的规定，在《实施办法》设定“每年对考入二本以上高等院校的500名少数民族聚居区、边远地区、贫困地区家庭困难优秀少数民族学生，每人一次性给予5000元补助，补助资金州、县各承担2500元。
　　（七）关于少数民族学生在普通高考招生录取的照顾加分。针对《民族教育条例》第十八条第二款“普通高（完）中在招生时应当对少数民族聚居区、边远地区、贫困地区的少数民族学生给予加分录取或者实行定向录取”。在《实施办法》中作了具体明确，即“户口随父（或母）亲在少数民族聚居区、边远地区、贫困地区的少数民族考生，可在初中学业水平考试总分的基础上加10分，参加州内普通高中录取；在少数民族聚居区、边远地区、贫困地区以外农村户口的彝族，哈尼族，傣族，苗族，傈僳族，拉祜族，伹族，景颇族，瑶族，布朗族，怒族，阿昌族，普米族，德昂族，独龙族，藏族，蒙古族，基诺族，水族，布依族，崩龙族，苦聪族等少数民族考生，可在初中学业水平考试总分的基础上加5分，参加州内普通高中录取” 。
　　州内普通高中对少数民族学生加分录取措施，在工作实践中已经执行多年，此次主要是通过法规的形式加以具体明确。
　　（八）关于少数民族聚居区、边远地区、贫困地区的界定。规定对少数民族聚居区、边远地区、贫困地区范围的划定由县（市）人民政府提出意见报州人民政府确定的目的，一方面是根据层级管理要求，另一方面是如果有的县市自行确定的范围太窄、标准太低，州人民政府可以提出调整意见。这样更有利于《实施办法》的落实。
　　提出50%的标准，是考虑到我州少数民族人口的比例等因素，目前，我州常住人口272万，1099个村民委员会和社区居民委员会，有26种民族，少数民族人口占总人口的35.7%，其中彝族人口75万，占总人口的28.8%，全州少数民族人口超过总人口数40%的村委会565个，全州少数民族人口超过总人口数50%的村委会478个，全州少数民族人口超过总人口数60%的村委会401个。如果用少数民族人口占全州人口的比例为标准，则“少数民族聚居区”较为普遍，无法体现优惠性及保障优惠政策落实。如果比例设定过高，设立“少数民族聚居区”的优惠性亦无法体现。