解读《楚雄州补短板惠民生专项行动方案》——分级诊疗制度实施

近日，楚雄州人民政府印发了《楚雄州2017年“十大专项行动”方案的通知》（楚政通〔2017〕24号，以下简称《通知》），为便于社会公众、各级政府及其有关部门更好地理解《通知》中《楚雄州补短板惠民生专项行动方案》（以下简称《方案》）提出的实施“分级诊疗制度实施”的内容，切实抓好落实工作，现就此项工作出台的背景和主要内容等说明如下：

一、分级诊疗意见出台的背景

党的十七大将“人人享有基本医疗卫生服务”作为新时期卫生工作改革与发展的目标，围绕“保基本、强基层、建机制”原则，着力解决人民群众“看病难、看病贵”问题。“十二五”末，全州居民健康水平大幅度提升，疾病负担得以缓解，基本医疗保障制度、基本医疗公共卫生服务、基层医疗卫生机构建设发展和公立医院改革等各领域均取得了显著成效。

然而，随着卫生事业改革与发展各项工作的推进，居民基本健康需求增长迅速，呈现出多样化特点，给基本医疗卫生服务体系的建立与完善带来了挑战，主要体现在现有医疗服务体系布局还不够完善、优质医疗资源还不足和配置还不合理，不能完全满足激增的预防、治疗和康复、护理等服务需求。另一方面，经济新常态下，基本医疗卫生服务体系面临提能增效的重任，以三级医院为主提供常见病、多发病的诊疗服务格局，不仅消耗了大量优质医疗资源，还造成居民就医不便、医疗费用负担加重的问题，不利于从根本上解决“看病难，看病贵”。

在上述背景下，党的十八大进一步提出合理配置医疗资源，构建分级诊疗服务体系的要求，为医疗卫生服务体系和基本医疗保障制度改革指明了方向。这是新时期深化医改的一项重要内容，将为实现人人享有基本医疗卫生服务目标提供有力的制度保障。

分级诊疗制度的建立旨在扭转当前不合理的医疗资源配置格局，解决资源配置不均衡问题，围绕城乡协同医疗卫生服务网络建设，依托广大医院和基层医疗卫生机构，探索合理配置资源、有效盘活存量、提高资源配置使用效率的医疗卫生服务体制架构，实现党和政府为保障人民群众健康所做出的承诺。

2015年9月，国家卫生计生委出台了《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，明确要求到2020年逐步形成分级诊疗制度。2016年2月，云南省人民政府出台了《关于建立完善分级诊疗制度的实施意见》，确定昆明市、玉溪市作为公立医院改革国家联系试点城市并启动分级诊疗试点，鼓励有条件的州、市探索开展分级诊疗试点。

二、楚雄州实施分级诊疗工作总体情况

州委、州人民政府历来重视，从关注民生的高度切实加强组织领导。自2014年开始，在大量调研的基础上，州人民政府制定出台了《楚雄州县乡村医疗服务一体化管理试点实施意见（试行）》，加强了对分级诊疗制度的探索。2015年制定下发《楚雄州人民政府办公室关于印发分级诊疗工作实施方案（试行）的通知》（楚政办通〔2015〕38号），转发了《云南省卫生计生委办公室关于转发国家卫生计生委办公厅国家中医药管理局办公室做好高血压、糖尿病分级诊疗试点工作文件的通知》（云卫办医发〔2016〕3号），明确了工作总体思路、基本原则、工作目标及各部门职责职能，细化了工作措施和实施步骤，初步形成了“政府主导、部门协作，齐抓共管”的工作格局。并确定于2015年10月开始在牟定、大姚、永仁、禄丰四县开展分级诊疗试点工作。2016年11月起，在试点工作的基础上，按照《国家卫生计生委中医药管理局关于推进分级诊疗试点工作的通知》（国卫医发〔2016〕45号）要求，在全州全面推进分级诊疗工作。《实施方案》的出台有助于统一思想、统一认识，理清未来一段时间的工作目标和任务，为全面推进分级诊疗制度建设提供政策框架和机制保障。

至2016年12月，县乡村一体化管理的县市覆盖率达到100%，全州共有72个乡镇开展一体化工作，乡镇覆盖率为69.9%，县域内就诊率为78.21%，有效提升了乡村两级医疗卫生服务能力，初步形成了“促县帮乡、县乡互动、协调发展”的新格局。

三、分级诊疗制度内涵

分级诊疗制度的内涵概括起来16个字，即“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”。“基层首诊”就是坚持群众自愿的原则，通过政策引导，鼓励常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊。“双向转诊”通过完善转诊程序，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊，逐步实现不同级别和类别医疗机构之间的有序转诊。“急慢分治”是通过完善亚急性、慢性病服务体系，将度过急性期患者从三级医院转出，落实各级各类医疗机构急慢病诊疗服务功能。“上下联动”是在医疗机构之间建立分工协作机制，促进优质医疗资源纵向流动。

建立分级诊疗制度，需实现慢性病、常见病、多发病的基层首诊和转诊，并构建布局合理、层级优化、功能完善、协同联动的城乡医疗卫生服务体系，结合疾病诊疗特点，围绕患者预防、治疗、康复、护理等不同需求提供科学、适宜、连续、高效的诊疗服务。

长期以来，我国卫生事业一直坚持城乡三级医疗服务网络建设，经济新常态下分级诊疗制度建设的内涵，侧重于体系各层级间诊疗功能的有机整合与协同，通过统筹城乡医疗资源，明确各级各类医疗卫生机构职责分工，有效引导优质医疗资源和患者的下沉，规范就医秩序，确保基本医疗卫生服务的公平可及。

四、推进分级诊疗制度建设的基本原则

总的原则是以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制。以人为本就是要坚持医疗卫生事业的公益性，将便民惠民、实现社会效益作为第一准则，坚持以病人为中心的服务理念，构建分级诊疗体系，完善分级诊疗服务模式，方便人民群众看病就医。群众自愿就是不强制、不一刀切，通过政策引导，让患者自愿到基层首诊。统筹城乡就是要对医疗资源合理配置和布局。创新机制是要结合实际，立足试点、立足实践、总结经验、逐步推广，为建立分级诊疗制度提供保障。

推进建立分级诊疗制度要坚持政府主导，从医疗服务体系结构布局、资源投入与配置、各级各类医疗机构设置规划入手，协调组织相关部门做好分级诊疗各项制度的设计和实施工作。结合经济社会和卫生事业发展实际，因地制宜，合理选择分级诊疗模式，既符合医学科学基本规律，又体现创新性，兼顾人民群众、医疗机构、医务人员等各方责权利。

五、推进分级诊疗制度建设的目标

提出两步走的分级诊疗制度建设目标，计划在“十三五”期间基本实现。

第一阶段：是从2016年到2017年，主要是规范就医秩序。具体目标包括：分级诊疗政策体系逐步完善，医疗机构分工协作机制基本形成，优质医疗资源有序有效下沉，基层医疗卫生人才队伍建设加强，医疗资源利用效率和整体效益进一步提高。

第二阶段：到2020年，核心目标是基本建立分级诊疗制度。具体目标包括：分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本建立，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成。