解读《楚雄州人民政府办公室关于进一步加强和改进农村地区消防工作的实施意见》

近日,楚雄州人民政府办公室印发了《楚雄州人民政府办公室关于进一步加强和改进农村地区消防工作的实施意见》（楚政办发〔2017〕7号，以下简称《意见》）。为便于各级各部门贯彻落实《意见》，全面提升农村抗御火灾能力，现就《规定》出台的背景和主要内容等说明如下：

一，出台的背景

近年来，随着农村经济持续发展，致灾因素日益增多，火灾防控的压力和风险不断加大。2010年至2016年，全州共发生火灾954起，死亡20人，受伤4人，直接财产损失2525万余元，受灾户数1276户，受灾人数1310人。农村火灾569起，占火灾总数的59.6%。通过调研，当前楚雄州农村消防工作主要存在以下几方面问题：

（一）消防组织不健全，消防管理流于形式。由于农村基层干部大多未经过消防培训，消防知识相对贫乏，消防管理水平低，导致了农村消防组织建设、消防制度不健全，消防工作不落实，消防隐患严重已成为司空见惯的事情。同时，又由于城市消防管理工作任务繁重，公安消防监督机构警力有限。多年来，消防管理的重心一直落在城市，乡镇一级消防工作管理薄弱，存在“说的多，做的少”、“讲起来重要，做起来次要”现象；基层派出所因管辖范围广，工作任务重，警力有限，消防分级管理往往停留在一般性的部署上，很难把监督工作任务落到实处，致使农村消防工作成为消防管理的空白点和盲区。

（二）建筑布局不合理、耐火等级低，火灾危险大。尽管近年来村民生活水平大大提高，但还有相当一部分的村民，特别是边远山区的居民，仍以土木泥瓦房、砖木房或简易结构的建筑为主要居住处所，而这一类房屋的建筑材料多为可燃、易燃材料，建筑耐火等级低。有的甚至连片建造，无防火间距，一旦失火，极易发生火烧连营的可怕局势。农村的村民大多采用木柴和稻草等做饭、烧水等。柴草堆放以及灶台、烟囱的设置随意。大多数农民在屋檐下堆满生活用的干燥柴草，柴草间与住房相邻，甚至将柴草堆放在住房、灶房和烟囱旁，整个院落或房屋被柴草包围，往往因用火不慎、小孩玩火、烧荒沤肥和在房前屋后焚烧垃圾等引发火灾事故。

（三）消防基础设施缺乏，灭火力量薄弱。近年来，农村消防设施有了一定的改善，但楚雄州农村地区多为山地，水源缺乏，农村消防基础设施建设仍滞后于经济和社会的发展步伐。大部分乡镇没有制订消防专业规划，甚至一些乡镇没有制订城镇总体规划，这就造成了消防工作与城镇建设不能协调、同步发展，消防队伍、公共消防设施等基础性建设滞后，欠账严重，消防水源缺乏、未同步设置市政消火栓管网。加之公安消防部队灭火救援任务越来越重，在现有人员和装备情况下，要承担全县的火灾扑救和抢险救援工作确实心有余而力不足。发生火灾后，现役消防队由于偏重于城市灭火需要，大部分均未配备小型消防车，因路途遥远、交通不畅，不能及时到达火灾现场,极大地延误了战机，最后小火酿成大灾。

而各乡镇，特别是距县城较远的乡镇，虽然组建了专职消防队，但人员、器材及业务经费不能得到有效保障，导致器材装备缺乏保养维护，专职队员流动较大，年轻队员留不住，在岗的人员素质不仅较低，且不具备基本灭火技能，不能发挥专职消防队应有的作用。行政村建立微型消防站难以落实人员及经费，农村整体抗御火灾的能力还不够强。

（四）村民消防安全意识淡薄，弱势群体自防自救能力弱。由于农村经济发展滞后，劳动力过剩，大量青壮年进城打工或经商，农村常住人口以行动不便的老人、妇女和儿童居多，这些弱势群体的消防安全状况令人担忧，近几年农村火灾死、伤的大多发生在这些人身上。受传统观念、文化素质、经济条件等诸多因素的制约，大多数村民文化素质普遍不高，受农村散户散居和传播媒人少的影响，接受集中教育和培训的机会相对较少，农村常常成为集中宣传无法触及的盲区，相当多的村民缺乏基本的防火常识。消防安全意识淡薄，消防知识匮乏，自防自救能力较差，因乱倒炉灰、用火不慎和乱拉乱接电线等导致火灾事故频发。随着村民经济状况的改善，沼气、石油液化气、电炊具等家用电器进入村民家庭，农村群众购买、使用不合格电器较多，加之缺乏安全用电、用气、用火、用油常识，常常因不能发现火灾隐患，不能采取正确措施应对而导致火灾事故发生。农民吸烟人员数量众多，无论是在田边地头，还是灶前、床边抽烟都很随意，致灾风险大。此外，农村中的一些陈规陋习，如办喜事燃放烟花爆竹，办丧事要点长明灯，传统节日期间在墓地、林区焚烧纸钱，祭祀用火，收割季节随意燃烧无法处理的农作物秸秆等原因也导致农村火灾起数居高不下。

（五）用电不规范，私拉乱接电线、电线老化现象严重。虽然农村已实施了电网改造，但改造不尽完善，进户线以后的电气线路都没有更新，绝大多数农民家里的电气线路自用上电以后就没有进行过改造，线路老化、线芯裸露，电线接头多、断口接口上仅用普通胶布、透明胶之类随意包捆，接触电阻较大，接头松动，电线接触不良。更有甚者，电气线路直接敷设在房屋的木质构件上，或直接穿插于院内外的柴草中间，延接出来的插座随意摆放，极易因电气线路故障而引发火灾。随着家用电器的增多，特别是有的农村小作坊，如饲料粉碎、油料加工、粮食加工，这些大功率电器多数是自己私拉乱接，安全隐患严重，几乎无防火可言，农民私拉乱接电线造成电气线路超负荷运行现象非常突出。绝大多数农户均未安装空气开关等过负荷保护装置，未对线路穿管保护。以上种种，极容易诱发火灾事故。

（六）消防宣传普及不到位，群众消防安全常识知晓率不高。近年来，虽然在全省广泛开展了消防宣传“七进”活动，但由于受经济条件、传统观念、文化素质、消防警力等因素的影响，消防宣传教育普及力度还不够大，形式还比较单一，村民接受集中教育和培训的机会仍较少，大部分群众的消防安全意识仍很淡薄，有的连基本的消防安全常识都不清楚，发生火灾不知道拨打119电话的大有人在，更谈不上个人的防范火灾和抵御火灾等消防安全技能了。甚至还有的人不懂放火是一种犯罪行为，往往是用放火泄私愤、报私怨。

（七）消防监督力量不足，火灾形势依然严峻。由于受现役体制的制约，公安消防监督力量严重不足，与面广量大的消防监督任务矛盾十分突出。近年来,虽然在派出所组建了消防警组，先后多次调整消防监督管辖范围,把部分消防监督权限下放到派出所，在一定程度加强了农村消防监督工作，但由于基层派出所警力有限，治安防范工作任务重，消防分级管理基本上处于人少事多的状态，消防监督工作在农村仍存在许多“盲点”，致使农村消防安全形势依然严峻。

《意见》的出台将引导全州各级各部门坚持政府主导，以科学发展观为统筹，以落实消防安全责任制为核心，以网格化排查为载体，充实整合农村地区消防监管力量，力争通过3年时间，以“完善四个体系建设、夯实两个基础建设”为主要抓手，全面提升广大农村地区火灾防控能力，努力构建“政府统一领导、部门齐抓共管、村民群防群治”的农村消防工作格局，形成农村消防安全管理长效机制，确保全州消防安全形势平稳。

二、主要内容

（一）完善农村消防工作法规体系。通过立法形式，制定出台《楚雄彝族自治州农村消防工作条例》和《楚雄彝族自治州农村消防经费保障标准》，明确农村消防工作职责、内容及保障标准，完善农村消防工作法规体系建设。

（二）完善农村消防工作组织体系。一是加强经费保障。各县市政府将各乡镇消防安全委员会工作经费纳入财政预算，设立乡镇、村委会、村小组三级消防工作岗位津贴，逐步完善农村消防工作经费保障机制。二是加强资金筹措。探索设立消防公益基金，引入民间组织、企业等各方面捐助，并实行市场化运作，实现消防工作资金来源多样化。三是强化农村消防工作责任制落实。进一步提高各县市、乡镇政府对消防工作的责任主体意识，把消防工作纳入政府任期目标。切实把农村消防工作摆到经济建设同等重要的位置上，落实消防安全责任制，县市、乡镇、村委会、村小组逐级签订责任状，层层落实责任，明确各部门、各单位党政一把手是消防安全第一责任人，采取专门机构与群众相结合的原则，动员社会各方面的力量，实行群防群治、齐抓共管的局面。四是建立“一委一办三员”工作构架。建立完善各乡镇消防安全委员会，并设立专门消防工作办公室，在各县市、各乡镇消防安全委员会领导下，统筹组织派出所消防警组、乡镇专职消防队、行政村微型消防站、村小组志愿消防队等基层消防组织开展工作。在乡镇消防办公室设消防助理员、行政村设消防管理员、村小组设消防协管员，负责本辖区域内消防工作组织实施开展。通过设置“一委一办三员”实体化运转，分类制定助理员、管理员、协管员消防工作职责，实现农村消防工作“有人抓、有人管”局面。五是将农村消防工作纳入综合考评范畴。严格落实消防工作责任，调动各部门和广大群众参与农村消防工作积极性，各乡镇将消防工作纳入农村工作综合考评内容，与“网格化”管理同研究部署、同检查考核、同总结评比，消防工作办公室每年对各行政村的消防安全情况进行两次全面检查和考核，充分发挥村民代表会议的监督作用，定期对村民委员会落实消防安全管理职责的情况进行评议，对消防工作不到位、安全措施不落实或管理不善出现火灾事故的村小组长实行一票否决制，并将考核情况在全乡镇进行通报，切实促进各项消防工作落到实处。

（三）完善农村消防工作火灾防控体系。一是加强“一组一站一队”工作机制。乡镇政府、行政村（社区）、村（居）民小组三个层面以“一组一站一队”模式（即：乡镇政府依托公安派出所消防警组、行政村（社区）依托微型消防站、村（居）民小组依托义务消防队伍）形成稳定的消防监督检查、巡查力量，实施农村群防群治工作。二是加强公安派出所消防警组职能。①全面统计辖区除消防部门列管以外的单位（场所），确定列管单位目录，按重要程度、火灾危险性划分为重要单位和一般单位进行分级管理。②对辖区列管的重要单位每月至少检查1次，对一般单位每季度至少检查1次；在火灾多发季节和重大节日活动期间，按专项行动要求开展检查；辖区有古城镇的，每季度对古城镇内所有单位（场所）和居民住宅至少排查1遍。对检查发现的隐患及时督促整改，对群众举报投诉的消防安全违法行为及时进行查处，对规定范围内的公众聚集场所实施投入使用、营业前消防安全检查。③指导社区（行政村）微型消防站开展农村消防管理工作。④按照上级安排开展其他消防工作，建立完善工作档案。三是加强社区（行政村）微型消防站职能。①将有独居老人、留守儿童、残疾人或者其他火灾危险性较大的农户列为消防安全重点户进行登记，每月进行消防检查和提示，及时上报有关情况。②制定村（居）民防火公约，组织开展“多户联防、区域联防”活动。③在火灾多发季节和重大节日活动期间，每周对村组、门店、家庭式作坊等小单位、小场所及消防安全重点户开展巡查。对检查发现的火灾隐患，做好登记并及时督促整改，对难以整改的，及时移交公安派出所依法处理。四是村（居）小组义务消防队职能。①建立邻里互查机制，组织邻里间村民每月以走访、敲门入户等形式督查邻户消防安全状况，并及时向村（居）民小组消防协管员反馈，针对痴、呆、聋、哑、寡、孤、病等特殊群体家庭，进行分包到户，开展上门面对面送消防安全知识活动，并对其在生活中用火用电给予指导，降低火灾风险。②建立消防安全重点户、村组门店或作坊、义务消防队名册及巡查记录、辖区水源和消防器材台账等档案。

（四）完善农村消防工作灭火救援体系。一是加强灭火救援队伍建设。①除县（市）主城区所在城镇外，其余所有乡镇按照《乡镇消防队标准》GA/T998—2012建成乡镇政府专职消防队，专职消防队员通过职业技能鉴定。②各县市全部社区及40%的行政村建立微型消防站，设立办公场所，配置适应该地区的消防运输工具、移动水泵、灭火器具、通讯器材、全套战斗服、供水水泵配套的水带和水枪等，人员不少于6人。③村（居）民小组义务消防队要利用村民的灌溉机具作为灭火设施，实行统一编号登记，统一调度，并配备必要的水带、水枪等灭火器材，人员不少于10人。有条件的，配置适应该地区的消防运输工具、手抬消防泵等消防装备。二是建立联勤联动机制。①将政府专职消防队伍、行政村（社区）微型消防站及村（居）民小组义务消防队纳入接处警调度体系，编入等级作战力量，明确有线、无线通信手段，明确接警出动、信息报送等程序与要求，定期检查各队站的执勤备战情况，确保互联互通、响应到位。②进一步规范乡镇专职消防队伍、行政村（社区）微型消防站及村（居）民小组义务消防队参与灭火救援行动作战程序，落实统一指挥要求，明确应用处置职责，开展拉动演练，强化协同配合意识，切实提高火灾防控能力和水平。③村小组相邻农户间实行邻里守望机制，落实邻里间相互提示、相互照应、相互支持三项消防安全义务，收集本小组影响消防安全的信息及隐患，及时向村小组协管员反馈。三是健全灭火救援预案。各级政府要结合本地区实际牵头制定综合预案，把各种农村消防力量整合到预案中来，依靠预案约束每一个消防力量单元，其基本内容应包括：组织机构、职责分工，应急响应等级，力量调度，行动要求，灾害处置程序，通信联络方式，协同作战等。四是强化专业技能训练。各级政府要把打造政府专职消防队作为全面提高农村消防力量战斗力的重要举措，以辖区火灾特点作为打造农村消防力量的切入点和突破口，通过狠抓政府专职消防队建设带动农村多种形式消防队伍建设，通过抓专业训练提高队伍战斗力，做到初起火灾能及时扑灭、一般火灾能有效控制。各乡镇人民政府每半年举行一次以各种农村消防力量参与的联合演练，通过演练检验各种力量的协同作战效果。政府专职消防队伍、行政村（社区）微型消防站及村（居）民小组义务消防队每周对辖区交通道路、消防水源情况，重点场所及重点住户数量和分布情况等进行熟悉，每月开展水枪水带连接、出水打靶、灭火器使用、火场人员疏散等技能训练。

（五）夯实农村消防公共设施基础。一是统筹推进农村基础设施建设。根据《农村防火规范》GB50039-2010要求，结合《楚雄州“十三五”时期消防工作发展规划》，组织新农办、综治、住建、民政、规划、财政、水利、公安、消防等部门，把农村公共消防基础设施建设纳入“扶贫攻坚、精准脱贫”、“美丽乡村”、“农村饮水安全工程”、“提升城乡人居环境5年行动计划”、“道路通达工程”等项目统筹推进，实现同部署、同规划、同检查、同考评，切实把农村消防水源、市政消火栓、消防道路、房屋改造、防火间距等公共消防基础设施建设上升为政府工程、民生工程。二是加强农村消防水源建设。各乡镇政府所在地根据《农村防火规范》GB50039-2010要求设立市政消火栓系统，在有条件的行政村设置消火栓，或者在饮水主管设置简易取水口，村小组建立消防水池、水塘、水窖等消防水源，并在水坝、水塘、水窖等周围设置消防取水平台。三是加强农村电网改造。对安全系数不高，老化情况严重的电气线路开展综合改造，按照法律法规和技术规范要求更换老化损坏的电气线路，敷设的电气线路应穿金属管或PVC管等阻燃材料套管保护，安装相匹配的漏电保护装置。四是集中治理“三堆”，改造不合理供神习俗。积极规划农村用地，集中堆放柴、粪、草，进家入户指导，合理布局神龛、灶龛，减少火灾隐患。

（六）夯实农村消防宣传培训基础。一是强化宣传形式。利用电视平台、气象平台、移动通讯、农村“小喇叭”等渠道，针对农村火灾多发，小火亡人问题突出的实际，梳理近期全国发生的较大以上火灾，以标题化、口语化的内容形式，发布防灾减灾常识、要点及开展火灾案例警示宣传和农村防火常识宣传。二是强化宣传阵地。依托乡镇文化站、村文化室、政务公开栏等公共文化设施，加强村民防火公约、消防橱窗、消防宣传栏、消防瓷砖壁画等宣传教育阵地建设，把消防安全融入到当地文化建设中。统一印制《楚雄州农村消防入户宣传单》、《农村消防公益广告》、《农村消防挂图》由村委会和村民小组负责发放、粘贴，必须进村入户，做到农户100%覆盖。三是强化宣传活动。组织开展贴近群众、贴近生活、寓教于乐、趣味性强的宣传教育活动。各地要招募擅长文艺编排的热心群众和文艺骨干，组建农村消防宣传文艺队，结合当地民风民俗以特色民俗歌舞为载体，创作编排彝族左脚调 、花灯歌舞、滇剧小戏、话剧小品和小彝剧等农村群众喜闻乐见的文艺宣传作品，将消防常识等内容贯穿其中，深入辖区各村寨演出，宣传消防安全常识。同时，通过文化、科技、卫生“三下乡”的表现形式，丰富消防宣传形式和内容。四是强化宣传范围。以公安派出所民警担任法制副校长为切入点，结合消防宣传进校园活动，发挥“小手拉大手”的作用，按照有教材、有师资、有课时的要求，推动农村中小学校落实消防安全教育工作，消防知识教学做到“三有”的中小学达到60%，着力提升中小学生和家庭成员的消防安全意识，实现教育一个孩子、带动一个家庭、辐射整个社会。五是强化宣传重点。深入开展“消防送温暖，安全到我家”弱势群体消防宣传教育。各地要与当地公安、民政、妇联、残联协调，依托基层派出所、社区和居（村）委会，加大对孤寡老人、留守儿童等弱势群体消防宣传教育力度，对辖区已掌握的老、弱、病、残、孤寡等特殊群体家庭，开展逐户上门防火检查，面对面送消防安全知识活动。六是强化宣传机构。引入中介培训机构，分期对乡镇长、村“两委”负责人、大学生“村官”、网格员、村（居）民小组长、农村消防志愿者开展消防工作“带头人”和“明白人”学习培训，再通过培训会、户长会、上门服务等分散培训方式传播消防常识，切实增强村（居）民消防安全意识和自防自救能力。