对州十二届人大五次会议第86号建议的答复

对州十二届人大五次会议第86号建议的答复

李光彪等代表：

你们提出的《关于加强村庄规划，推进城乡一体化发展的建议》已交我们研究办理，现答复如下：

一、城乡一体化发展是我州实现新型城镇化的必由之路

楚雄州城镇化率46.53%（2019年末），按每年增长1.2个百分点以上增长，达到联合国公认75%的城镇化国家水平还需20—25年，预计约90万人口进入城镇，至少可拉动3150亿的社会消费（按照我国西部进入城镇人口的基础设施配套和购房消费每人35万元计算）。由此可见，城镇化将是长期拉动我州经济发展的“火车头”。与全州城镇化相应的约25%的70万农村人口，需要通过城乡一体化形成农村供给城市农产品，城市为农村提供消费市场和服务，实现城乡经济良性循环。

相对于沿海发达地区，我州城乡一体化“先天不足”。一是农业的商品化和规模化不足。我州多山造成广大山区村庄依托随山间分布的小块田而存在，以家庭的小农经济为主，规模小，农业产出的商品化率都很低；二是我州农村没有经历资本原始积累。我州农村错过了上世纪九十年代以乡镇企业发展为代表的农村经济和社会变革的机会，没有完成农村的原始积累，村庄的基础设施、公共服务设施建设投入严重滞后。三是没有实现农村人口转移与生态保护、基本农田保护、生产力布局的同步。从空间布局上看，很多村处在生态保护区、基本农田保护区、洪水泥石流滑坡等自然灾害区、严重缺水或地方病不适宜生存区，与国土空间规划管控要求冲突大；从规模上看，全州14891个自然村，超过400人（100户左右）的村庄约450个，200—400人（50-100户）的村庄约1100个，两项合计占村庄总数的约10%。其他90%的规模小于200人，基本公共设施配套配置和运营困难；从村庄的产业分化上看，还没有发育出具有地区影响力专业化产业分工的村庄（村镇群）。

针对我州的特殊情况，2010年后我州就有计划的开展了村庄规划，力图探索一条通过规划引导城乡建设，实现城乡一体发展的道路。

二、我州推进城乡一体化开展的工作

（一）主要开展的工作

2013年，由州住建局主持全州开展了村庄规划工作，2013年底楚雄州九县一市共有14891个自然村（居民点）村庄规划全覆盖；2016-2017年，结合脱贫攻坚，共开展了161个移民搬迁村的规划，并得以实施141个。2017—2018年我州编制完成了7个县（市）的县市域乡村建设规划。开展了村庄特色风貌规划和实施，2019年，重点推进G56杭瑞高速沿线特色风貌规划，实施了楚雄、禄丰、南华3个县市8个乡镇123个自然村9757户特色风貌工程，形成串点连线成片的规模效应的美丽特色乡村景观带。继续元谋的甘塘、启宪等一批移民搬迁点的规划实施，完成建筑立面美化和环境美化配套工程。

2019年，机构改革把原住建部门的城乡规划职能划转到自然资源部门，城乡规划纳入国土空间规划体系。我州现正在开展国土空间规划编制工作，已把村庄布局规划纳入其中。在国土空间规划统筹下编制，按照“城乡一体化”的思路编制县市域村庄布点规划，对原有规划补充完善，分类制定农民看得懂，政府管得了，居住环境能提高，生产发展有空间，村庄有特色的“多规合一”的实用型村庄规划。

由于国土空间规划数据量极大，计划用三年左右（2021—2022年底）的时间，完成以国土空间规划为基础的村庄布点规划和移民搬迁村、重点人居环境整治村庄的规划编制。

三、取得的经验

（一）以需求为目标编制城乡一体的村庄规划。以往的村庄规划是以区域全覆盖为目标，但规划没有实现农村人口与生产力布局、生态保护、基本农田保护、城乡一体化发展的总目标，村庄规划就点论点，可执行性差。在总结以往的经验教训，2017年后，我州结合人居环境三年行动计划、扶贫攻坚、美丽乡村建设等战略，通过整合社会资源，按照规划一批，实施一批，成效见得到，百姓得实惠的原则，实施了141个扶贫搬迁、工程移民等项目村庄规划建设，整合扶贫、土地整理、地质灾害防治、农业开发、交通、水利、农房安居工程等各部门的资源和资金，通过统筹规划（“多规合一”），统一建设（建筑师、规划师、监理工程师现场参与），实现了农村人口转移与生产力布局、环境保护的区域统筹和城乡统筹布局，保障了村庄内外、生产空间和生活空间统一规划，公共设施配套完整，村庄环境优美，村庄风貌特色鲜明，使农民切实得到实惠，老百姓深深体会到有规划与无规划的村镇建设的区别，自觉维护和遵守规划。

（二）建立结合本地实际的《村庄规划编制技术导则》。国家、省对村庄规划都有相关技术规定，但总体过于原则，有的规定不接地气，需要各地根据实际情况和实践经验制定具有针对本地实际的村庄规划技术导则，我州通过这几年村庄规划的经验和人居整治的需求，制定了《楚雄州村庄规划技术导则》，以实用管用为原则，建立了符合州情的村庄布点到村庄建设规划体系完整的编制技术体系。

四、我州城乡一体化发展规划面临的困难：

（一）由于国土空间规划尚未完成，涉及村庄建设的部门都要求加快完成各自技术标准的村庄规划，并把任务下达到各级政府，有悖于国家建立以国土空间规划为管控的“多规合一”的思想。同时，以部门的角度编制村庄规划，容易和国土空间规划以及部门之间的规划产生冲突，可能造成村庄二次搬迁或项目之间相互矛盾和重复投资、投资效益低下等问题，

（二）规划编制资金缺乏。现在“多规合一”编制一个村庄规划大约需要40—50万，环境整治设计也需10万元左右。我州各县每年的规划编制费大约100万左右（包括了城市规划的经费），大规模开展村庄规划和环境整治设计财政难以支持。财政无力支撑建筑师、规划师驻点工作的开展。

（三）村庄规划建设管理和专业技术人员十分缺乏。全州103个乡镇国土、规划、建设的管理人员160人，大多数乡镇就是1个人，而且人员不稳定，有专业背景的管理人员都集中在县城以上，村庄规划建设很难实现精细化管理。

五、下一步推进措施

（一）调整村庄空间布局，引导农村人口转移与生产力布局、生态保护、城乡规划相衔接。以县（市）行政区域为对象，按照生产力布局和国土空间规划确定的城、镇、村空间布局，逐步引导农村人口向城镇群、交通干线集中，向产业园区集中，向中心村、大村集中，控制生态保护区、基本农田保护区的自然村数量，提高规划保留村庄的规模效益和人居环境质量。

（二）产业支撑、分类指导。一是把产业培育作为村庄（村庄群）发展的核心，按照区域产业发展目标，引导城、镇、村区域一体化发展，统筹考虑城乡基础设施、公共服务设施布局；二是加强产业引导研究，采用一区一品（一村一品）、做专、做特、做规模，预留生产发展用地向中心村、集镇、产业发展聚集区布局，尽量延长农产品在村庄的产业链；三是结合乡村振兴战略，对风景资源、文化资源富集的村庄，引导向文化旅游休闲产业方向发展；四是靠近集镇、县城、产业发展集聚区的村庄，着重引导向集镇、县城、产业配套基地方向发展；五是突出特色。按照村庄各自特色和区域产业配套要求，以切实促进村庄发展、改善人居环境的规划和工作措施，尽量保持村庄的自然与人文景观，统筹山水林田路综合开发利用、保护生态自然景观，不破坏历史文化风貌。

（三）以规划提升完善为主编制村庄建设规划。尽量利用已有的村庄规划技术资料，对一般村以人居环境提升为目的，按缺什么补什么的原则作规划调整和人居环境提升设计，使农村享有与城镇相近的公共服务。

（四）村民主体，尊重民意。村庄、集镇规划布局充中分尊重村民在生产、土地使用和民居建设上的主体地位，规划与农民生产、生活实际紧密结合，与农民利益紧密结合，本着实用原则简化规划内容，确保农民能看懂，建设能实施，逐步实现和建立村庄规划自我管理自我约束的规划建设管理机制。

感谢你们对自然资源和规划管理工作的关心和支持，有什么好的建议和意见请及时向我们反映。

楚雄州自然资源和规划局

2020年10月14日