楚雄州人民政府关于印发州级项目支出预算管理暂行办法等4个文件的通知

时间:2016-03-03 11:32    来源:楚雄州人民政府办公室    阅读次数:(3324)

各县市人民政府,州直各部门,楚雄开发区管委会:

现将《楚雄州州级项目支出预算管理暂行办法》、《楚雄州人民政府关于深入推进州对下专项转移支付资金管理改革的意见》、《楚雄州推进财政资金统筹使用实施方案》、《楚雄州中期财政规划编制工作方案》印发给你们,请认真贯彻执行。

 

 

 

楚雄彝族自治州人民政府    

2016223

(此件公开发布)

楚雄州州级项目支出预算管理暂行办法

   

第一章           

 

第一条  为进一步规范州级项目支出预算的设立、评估、退出、申报、分配、使用和下达管理,根据《中共云南省委 云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔201428号)和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》(云政发〔201473号)要求,结合我州实际,制定本办法。

第二条  州级项目支出预算是指州级部门为完成本部门工作任务和事业发展目标编制的支出预算,是实施全州政治、经济和社会宏观管理,保障民生支出,支持全州经济社会发展而安排的项目资金预算。

资金范围具体包括:从一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算中安排的项目资金。管理形式具体包括:一般性转移支付和专项转移支付中安排的项目资金。

第三条  州级项目支出预算管理原则

(一)州县事权和支出责任匹配。根据现行财政体制,在合理划分州县事权和支出责任的基础上进行安排,事权为县市的由县市承担,州级不再安排。

(二)量入为出和轻重缓急一致。在充分考虑州级财力可能的前提下,按照保个人民生、保债务还本付息、保重点项目配套、保州级重点项目支出的原则进行安排。

(三)清理整合与规范管理并重。按照扩增一般、压减专项的原则,通过清理、整合专项转移支付,大幅压缩专项转移支付项目,减少州级对县市事务的介入,提高县市统筹使用专项转移支付的能力。

(四)创新管理与公平竞争同步。妥善处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,创新竞争性领域投入专项的管理,维护公平竞争的市场环境;对确需保留的具有一定外部性的竞争性领域安排的专项转移支付,采取市场化运作的方式分配管理,力求公平、公正和规范。

(五)公开透明与提升绩效并行。转移支付的设立、分配及绩效评价要逐步做到公开透明,建立转移支付资金分配科学、规范的决策机制;将绩效评价作为转移支付设立和分配的重要参考依据,绩效理念要贯穿转移支付资金管理全过程,强化跟踪问效,建立以绩效为导向的转移支付管理机制。

 

第二章          州级项目支出分类

 

第四条  州级项目支出的分类

结合目前工作实际,州级项目支出按照三级以上指标进行设置。一级指标为分大类的项目支出,二级指标为州级部门专项,三级以上指标为具体项目。

第五条  州级项目支出的分类清理原则及措施

(一)撤销一批。对具有下列情形之一的,该财政专项予以取消:零星分散且资金使用绩效不高的项目;历年安排形成基数且资金使用绩效低下的项目;属小、散、乱,绩效不明显以及用于纯竞争性领域的竞争性项目;政策目标已完成或已超过实施期限的项目;组织实施条件已发生变化,特别是支持方向已与州委、州政府既定目标相偏离的项目;与有关法律法规或政策相抵触的项目。

(二)压减一批。连年结转的项目要予以压减,每连续结转一年,项目资金规模压减幅度增加10%,连续3年发生结转的延续性项目要予以取消。全面清理同财政收支增幅或地区生产总值挂钩的项目,一般不采取挂钩方式,转为根据项目实际需求和财力可能的原则统筹安排,不采取填空式方式安排预算。

(三)归并一批。强化项目的统筹协调,各部门管理的政策支持方向、扶持对象和资金用途相近的项目一律予以归并。从2016年起,各部门管理的专项转移支付项目,基本实现综合部门不超过3个专项,其他部门原则上不超过1个专项。对部门间投入领域一致,落实同一规划或任务的项目,实行跨部门整合,基本实现同一领域或同一任务设置1项专项转移支付。

(四)下放一批。对保留的专项转移支付推进按照因素法分配改革,按照科学规范的分配公式切块下达,由各县市按照规定用途使用,增强各县市统筹安排使用财政资金的能力。2016年起,对具有地域管理信息优势、由基层管理更有效的专项转移支付,原则上按照因素法分配,州直部门主要做好规划标准制定、监督管理等工作。

(五)调整一批。对具有下列情形之一的,该项目应调整划入一般性转移支付,即:项目和金额相对固定、在各县市间调整幅度不大、具有基数性质的项目;属于县市事权范围或适合由各县市自主安排的项目;各部门用于补助基层单位增加人员经费、机构运转经费及工作经费的项目;与中央、省一般性转移支付配套的项目。

第六条  州级项目支出的分类清理步骤

(一)全面梳理。各部门对本部门专项资金进行全面清理,分别梳理专项资金设立的背景、依据和时限,以及专项资金的安排使用情况,并按照上述分类方式和控制指标提出清理意见,在规定时限内报送州财政部门审核。

(二)逐项审核清理。州财政部门在核实专项资金基本情况的基础上,按照控制指标并参照部门意见,提出州直各部门专项资金撤销压减归并下放调整的具体意见,报州人民政府审定。

(三)纳入年度预算管理。各部门对州人民政府审定的专项资金清理整合方案进行落实,并据此编报年度部门项目支出预算,凡不符合要求的,不得纳入预算安排。经清理整合后,2016年,州级专项资金项目数要比上年压减1/3以上。以后年度,州直各部门专项资金项目数原则上只减不增。

第三章          州级项目支出的设立、评估和退出

 

第七条  州级项目支出的设立

(一)州级项目支出的设立,按照保个人民生、保债务还本付息、保重点项目配套、保州级重点项目支出的原则,制定州级项目支出清单目录。凡属清单之外的,一律不得在政府规章、政策性文件及工作会议中对设立专项转移支付事项做出规定。

(二)确需新设专项的,应明确设立依据、实施规划、绩效目标、支出预算、分配方案、可行性论证报告、主管部门和职责分工等有关情况,经州级财政部门审核并报州人民政府批准后设立。

(三)对部门承担的新工作、新任务,一般不设立新的专项转移支付,优先通过存量资金解决,存量资金确实不够的,主要通过增加专项转移支付规模予以支持。

(四)各部门管理的州级项目支出,按照综合部门不超过3个专项,其他部门原则上不超过1个专项进行设立。对部门间投入领域一致,落实同一规划或任务的项目,实行跨部门整合,基本实现同一领域或同一任务设置1项专项转移支付。

第八条  州级项目支出定期评估和退出机制

州级项目支出的设立,原则上不超过3年。到期的项目支出自动取消,确需延期的重新履行新设程序。对于州人民政府已经出台设立的项目支出,应一并纳入评估范围,该退出的应予以取消;对资金使用效率低、未达到政策预期效果的,及时调减预算额度或调整政策,切实做到项目支出有进有退、有增有减、动态调整

 

第四章          州级项目支出的申报

 

第九条  在启动年度预算编制工作前,由各预算部门报送年度支出政策变动情况,财政部门对支出政策进行汇总后,按照程序制定并明确年度收支政策和预算控制指标,结合财力测算情况提出拟纳入年度预算通告的支出政策和重点项目,报州人民政府审定后,由财政部门发布年度预算通告,切实加强对年度预算编制的指导和约束,充分体现州委、州政府的政策意图,用政策引导预算。

第十条  按照预算通告,各部门在项目支出预算上限范围内,按照财政部门年度预算编制要求,编制部门整体支出绩效目标,从部门项目库中选取拟实施项目,向财政部门申报年度预算计划建议。

 

第五章  州级项目支出预算的编制

第十一条  州级项目支出预算编制程序。财政部门按照内部控制制度,召开预算编审委员会会议,对部门上报的项目预算、绩效目标和支出政策进行政策性和技术性审核。汇总完毕后按照程序进行报批,报批完毕后由州人民政府发文明确到各项目部门。

第十二条  州级项目支出预算编制要求

(一)建立完善项目库。各部门应结合中期财政规划,加快构建全州横向到边、纵向到底覆盖各级各部门的预算项目库,年度编制预算时,将年度安排计划项目纳入财政的预算项目库。

(二)严格按照财政规划进行编制。预算编制是根据国民经济和社会发展规划以及各部门工作计划来确立重点支出方向和范围的,部门不能出现以政府工作计划未出来为理由,不能主动地、前瞻地考虑下一年的重点工作安排,造成预算编制与工作计划的相脱节。

(三)建立高效的协调分配机制。按照整体规划、分头受理的原则,州直各部门要加强内部统筹,专项转移支付资金优先安排用于保障州委、州政府确定的重点项目,严控一般性项目。

(四)合理确定专项转移支付分配方式。专项转移支付预算应当分级次(州级、县市级)、分项目编制,项目不明细的一律不得纳入预算。严格资金分配主体,社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。

(五)规范州县分担比例。认真清理现行专项资金配套政策,逐项研究后续处理办法。严格限制专款配套政策的出台,未经州财政部门同意,各部门不得自行出台配套政策。

(六)创新竞争性领域专项管理方式。建立竞争性领域专项逐步退出机制。对因价格改革、宏观调控、支持某一行业发展等需配套出台的竞争性领域专项,应明确执行期限,并在后期实行退出政策,到期取消。

探索基金管理模式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,应控制资金规模,突出保障重点,逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理的模式,将财政资金由无偿拨付转变为股权投资等方式,提出政府投资条件,体现政府投资目标,政府与其他战略投资者共享投资收益,提高投资积极性,撬动社会资本投入。

 

第六章  州级项目支出的下达

 

第十三条  严格预算约束。对已安排的项目预算支出,各有关部门在分配安排时,必须按照优先分配安排配套上级项目、州委、州政府确定的项目,最后再安排部门选择确定的项目,做到有限资金保重点。在年度预算执行中,所安排的项目支出一律不得突破预算。

第十四条  严格项目调整。凡是预算安排中已明确的项目,必须确保安排使用,预算执行中不得调整。如预算确定的项目不再实施或资金有结余,需要安排其他项目的,必须由财政部门提出方案,报请州人民政府主要领导批准后执行。

第十五条  严格下达级次。项目支出预算的下达,必须按照用款单位所属预算级次逐级下达到最终项目实施单位,不得越级下达和拨款,必须按照财政国库集中支付改革的有关要求,确保专项资金的专款专用和及时拨付到位。各用款单位要加强项目资金的管理,并建立相应的资金责任制和项目效益跟踪反馈制度。

第十六条  严格下达程序。项目支出的下达,须由财政部门和项目主管部门共同协商,提出项目支出分配意见报州人民政府分管领导批准后,由财政部门根据项目实施计划和财政资金调度情况,与项目主管部门联合发文,将预算资金下达项目实施单位。资金下达后,项目实施单位必须严格按照预算组织实施,确保财政资金使用效益。

第十七条  严格下达时限。为加快支出进度、均衡财政支出和提高资金使用效益,一般转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日内和60日内正式下达。

 

第七章          州级项目支出的监督管理

 

第十八条  财政部门和审计部门要加强对转移支付资金分配、使用和管理情况的监督。监察部门要严肃查处资金分配、使用和管理中存在的各种违纪违规问题。

第十九条  对发现资金效益低下、项目实施缓慢、挪用资金等违法违规问题,应及时采取通报、调减预算、暂停拨付、收回资金等措施予以纠正,并作为资金分配和政策退出的重要参考因素,同时应严肃追究有关责任,按照谁主管、谁负责的原则,项目主管部门要承担连带责任。

第八章           

 

第二十条  本办法由州财政局负责解释。

第二十一条  本办法自颁布之日起实施。

  

楚雄州人民政府关于深入推进州对

下专项转移支付资金管理改革的意见

 

根据《中华人民共和国预算法》、《中共云南省委  云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔201428号)和《云南省人民政府关于深入推进省对下专项转移支付资金管理改革的意见》(云政发〔201586号)要求,为进一步推进州对下专项转移支付资金管理改革,优化财政资源配置,提高资金使用效益,建立符合现代财政制度要求的专项转移支付资金管理制度体系,结合我州实际,现提出以下意见:

一、深刻认识专项转移支付资金管理改革的重要意义

近年来,专项转移支付资金在稳定宏观经济运行、推动发展方式转变、保障和改善民生、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但由于体制机制及形势变化等方面的原因,专项转移支付资金管理和使用中还存在支出边界不清、结构固化、项目较多、零星分散、执行不快、绩效不高、管理不严、信息不明等问题,已不适应新形势的要求,在一定程度上影响到财政资源的统筹配置和资金使用效益的提高,制约了政府宏观调控职能的发挥,必须下决心进一步深化改革。

党的十八届三中全会明确要求,对专项转移支付项目进行清理、整合、规范,并把改革专项转移支付项目管理作为深化财税体制改革的一项重要工作来抓。深入推进专项转移支付资金管理改革,既是贯彻中央全面深化改革部署的重要举措,也是落实州委、州政府深化我州财税体制改革的实质性步骤,既是我州经济社会发展和现代财政制度建设的客观需要,更是简政放权、转变政府职能的具体体现。各部门要深刻认识推进专项转移支付资金管理改革的重要性和必要性,统一思想、提高认识、精心组织、周密部署,把专项转移支付资金管理改革作为深化财税体制改革的突破口,采取有效措施,加大工作力度,切实推进专项转移支付资金管理改革。

二、明确目标,准确把握专项转移支付资金管理改革的核心内容

(一)总体目标

围绕建立与实现政府治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度,遵循增一般、减专项、促监管、提绩效的改革精神,坚持厘清政府与市场、上下级政府之间的事权和支出责任边界,加大整合力度,明确管理职责,构建设立、执行和退出评估长效机制,改革完善分配机制,强化绩效管理和监督检查,形成目标明确、定位准确、权责明晰、设立规范、分配科学、讲求绩效、监管到位、公开透明的专项转移支付资金管理制度体系,提高专项转移支付资金管理水平和使用绩效,促进我州经济社会持续健康发展。

(二)基本原则

1. “两权不变,转变职能。坚持州级主管部门对专项转移支付资金的分配权和管理权不变,增强州人民政府宏观调控能力,发挥县市人民政府自主发展作用,促进州级部门从重项目安排向重资金绩效和监督管理转变,促进州以下各级政府从重资金申请向加强资金管理转变。

2. 整合统筹,保障重点。坚持专项转移支付资金政策总体目标不变,使用范围和方向总体不变,清理整合专项转移支付资金。重点围绕中央、省和州委、州政府确定的目标方向,增强集中财力办大事能力,将财政资源集中配置到最需要的领域和环节。

3. 权责下放,讲求绩效。推进简政放权,下放项目审批权,大力推行因素法分配资金,充分调动州级部门和基层政府的积极性,切实发挥资金杠杆作用。实行放管结合,将绩效贯穿于专项转移支付资金管理全过程,促进基层政府全面提升资金使用绩效,为建立事权与支出责任相适应的制度奠定基础。

4. 规范管理,公开透明。严格控制专项转移支付资金设立,严格控制项目和资金规模,建立规范的管理制度,实行资金项目有进有出、有增有减、动态调整,做到公开、公平、公正,及时向社会公开资金管理信息,提升透明度。

(三)实施四项改革,创新专项转移支付资金管理机制

专项转移支付资金管理改革,要以全面清理整合资金为突破口,优化资金结构;以专项转移支付资金项目清单目录为切入点,建立设立、执行和退出评估长效机制;以科学分配专项转移支付资金为核心,优化财政资源配置;以推进专项转移支付资金绩效管理改革为手段,提高财政资金使用绩效,突破管理瓶颈,创新管理机制。

1. 全面清理整合专项转移支付资金。按照上级财政部门安排,参照大多数地区做法,对专项转移支付资金进行全面清理,加大整合力度,对已实现项目目标、到期的项目或经济社会发展情况发生变化、资金原设立目标不符合现实需要的项目予以取消;对使用违规、绩效不高、连年结转的项目予以压减或取消;对各部门管理的政策支持方向、扶持对象和资金用途相近的项目一律予以归并。通过逐项清理、全面整合,大力压缩项目数量,原则上一个部门设置一项专项转移支付资金。

各县市人民政府要建立专项转移支付资金整合协调机制,在不改变资金性质和资金用途的前提下,可将投向相近、目标基本一致、来源不同的各项专项转移支付资金进行整合统筹,发挥资金聚合效应。

2. 建立专项转移支付资金设立、执行和退出评估机制。在清理整合的基础上,州级财政部门要参照省财政厅制定的专项转移支付资金项目清单目录,建立目录管理制度。从2016年起,专项转移支付资金的项目征集、预算编制、预算执行等工作均以项目清单目录为依据,州级财政预算不再安排项目清单目录外的其他项目。凡属清单目录之外的,一律不得在政府规章、规范性文件、政策性文件及工作会议中对设立专项转移支付资金事项作出规定。

建立专项转移支付资金设立、执行和退出评估机制,严格控制新增设立专项。每个专项设立期限原则上1—3年,最长不超过5年。对部门承担的新工作、新任务,一般不再单独新设专项转移支付资金,优先通过调整存量资金结构解决。确需新设专项转移支付资金的,应按照设立程序提出申请,填报设立依据、实施规划、绩效目标、资金规模、分配方式和可行性论证报告等有关材料,经州级财政部门审核提出意见,报州人民政府常务会议批准后,仍按照一个部门一个专项转移支付的要求管理,通过增加资金额度予以支持,不得每办理一项工作或开展一项事业都设立一个专项。专项转移支付资金到期后确需延期的,重新履行设立程序,并提前1年进行绩效评价和执行审计,评价情况和审计结果作为新设专项的重要参考依据。

已经设立的专项转移支付资金要定期进行评估,对资金使用效率低、未达到政策预期效果的,及时调减预算额度、调整政策或者退出,切实做到专项转移支付资金有进有退、有增有减、动态调整。时限到期的专项转移支付资金自动退出,到期后未经规定程序重新批准不得继续执行。

3. 改革专项转移支付资金分配机制。从2016年起,所有专项转移支付资金要先定办法、后分配资金,并在资金分配下达前出台分配办法,减少分配随意性,增强资金分配的刚性约束,做到政策目标明确、分配主体统一、分配方法一致、审批程序唯一、资金投向协调,提高财政资金分配的科学性和公平性,切实提升财政资源配置效率。

州级各部门要坚持简政放权,增强各级政府统筹发展能力。根据事权与支出责任,建立以因素法为主、项目法等多种方法相结合的专项转移支付资金分配机制,逐步做到只分配专项资金和强化监管,不审批具体项目,从重项目资金分配向重资金绩效和监督管理转变。采取因素法分配的,州级部门要紧扣资金政策目标及发展要求,合理选取客观因素,科学设计分配公式,确保资金分配与目标导向一致;各县市人民政府对上级按照因素法下达的资金要切实承担管理和实施责任,只能用于符合专项转移支付资金政策目标方向的项目,统筹自有财力和州级资金,从已审核通过的基层项目库中,按照轻重缓急的原则将资金落实到具体项目上。对于全州重大工程,跨地区、跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目,应采取项目法分配,并遵循事权与支出责任相适应的原则,合理提出拟分配的项目和资金规模,报州人民政府批准后,按照既定制度办法进行分配。在项目法分配过程中,鼓励引入竞争性分配机制,实现多中选好、好中选优。各县市要加强基层项目库建设,明确项目申报条件、规范项目申报流程、发挥专业组织和专家作用、完善监督制衡机制。

创新竞争性领域资金分配管理,按照财政部、财政厅要求,参照部分地区做法,大力创新投入机制,一般不再直接向企业分配和拨付专项转移支付资金,由财政拨款扶持向财银合作、财企合作、基金运作扶持转变,充分发挥财政资金对社会资本的杠杆引领作用。财政对竞争性领域的无偿支持政策要逐步退出,对确需保留的具有一定外部性的竞争性领域资金,改变行政性分配方式,主要采取基金管理、贴息、融资担保、风险补偿等创新扶持方式,将财政资金由无偿拨付转变为股权投资等方式,提出政府投资条件,体现政府投资目标,发挥财政资金杠杆作用,撬动社会资本投入。参照省级做法,从2016年起,州级需安排用于产业发展的资金,按照不低于50%的比例用于创新扶持方式,以后年度逐年提高比重。

4. 推进专项转移支付资金绩效管理改革。要建立省、州、县层层审核、各负其责、齐抓共管的绩效管理体系。州级财政部门和其他州级主管部门要组织开展好专项转移支付资金绩效管理工作,切实加强绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价及结果应用,绩效评价结果与资金分配挂钩,增强资金分配的科学性和合理性,切实提高专项转移支付资金绩效。各县市人民政府要按照州级行业主管部门确定的绩效目标组织项目实施,并在绩效管理全过程中切实履行审核、跟踪、评价、问责等职责,督促指导本级项目实施单位及所属乡镇人民政府推进全过程绩效管理。各县市人民政府负责按照全过程绩效管理要求,组织本级项目的编报和实施,切实加强绩效管理,确保专项转移支付资金实现预期效益。

三、建立四项机制,全面推进专项转移支付资金管理改革取得实效

专项转移支付资金管理改革是一项系统工程,不仅要在全面清理、整合的基础上建立规范管理的长效机制,还要明确各级、各部门在专项转移支付资金管理中的职责,建立完善管理制度,并同步推进监督机制、公开机制等配套机制建设,确保专项转移支付资金管理改革顺利推进。

(一)建立组织领导保障机制

各级、各部门主要负责人是本级本部门专项转移支付资金管理改革的第一责任人,要把专项转移支付资金管理改革作为全面深化改革的重要任务来落实,确保改革按时、按质、按量完成。州级财政部门要按照州人民政府的统一部署,着力发挥政策制定、综合平衡、监督管理等职能,牵头推进各项改革工作。州级主管部门作为专项转移支付资金管理和预算执行的责任主体,要按照改革要求,切实把工作重心转移到资金使用绩效和项目全过程管理上来,做好专项转移支付资金的清理整合、管理制度建设、项目库建设、绩效评价等工作,确保改革目标实现,并对执行结果负责。各县市人民政府要根据改革的总体部署,结合具体情况提出切实可行的改革措施,扎实推进本县市专项转移支付资金管理改革,按照上级规定的使用范围和方向科学分配、使用资金,并对项目实施和资金使用结果负责,强化专项转移支付资金的绩效目标、评价和监督管理,增强统筹发展能力。

(二)构建资金管理制度机制

州级财政部门要牵头研究制定专项转移支付资金管理的基本制度和办法,制定出台专项转移支付资金设立和项目清单目录管理、专项转移支付资金绩效管理以及基层项目库管理等制度办法,为改革提供具体指导和操作指引。在推进改革的过程中,州级财政部门要根据改革推进情况,不断总结改革经验,及时制定州级财政专项资金管理、专项资金定期评估和州级项目库管理等有关制度办法。同时,州级主管部门要会同州级财政部门制定本部门专项转移支付资金管理办法,用制度规范资金管理,按照规定程序报州人民政府审定后印发执行。各县市人民政府要尽快制定完善本级专项转移支付资金管理改革各项制度。

(三)构建高效有力的监督机制

要制定全过程监督制度,对专项转移支付资金设立、执行、退出全过程进行监督,确保资金设立合法、执行有效、退出及时。各级各部门要强化责任意识,严格按照规定使用专项转移支付资金,不得擅自变更用途。要建立部门内部控制和各级财政、审计、纪检监察等部门各司其职、各负其责、齐抓共管的监督体系。州级财政部门要按照《中华人民共和国预算法》和有关法律法规对专项转移支付资金的预算编制、执行、使用绩效和财务管理实行常态化及专项监督检查。州直主管部门负责对本部门专项转移支付资金进行内部监管,制定完善管理制度,健全部门财务管理,加强对各县市使用专项转移支付资金情况的监督检查,及时发现和纠正存在的问题。各县市人民政府负责对专项转移支付资金的具体使用和管理情况进行监督检查。审计部门负责对专项转移支付资金管理和使用情况进行审计监督。纪检监察部门负责依法依规查处专项转移支付资金使用的违纪违规行为。

(四)健全专项转移支付资金信息公开机制

按照政府信息公开的统一部署,实施专项转移支付资金全过程管理信息公开。除涉密事项外,专项转移支付资金申报、分配、使用、管理等有关信息均应向社会公开,不断提高财政管理透明度。州财政局负责公开专项转移支付资金项目清单目录;州直主管部门负责在门户网站上公开本部门管理的专项转移支付资金信息,包括管理制度、资金分配、绩效评价、审计结果等;各县市人民政府负责公开所接受的专项转移支付资金的具体使用情况。各级、各部门要各司其职,确保按照规定应公开的内容及时公开,并做好必要的解释和说明。

各县市和州直各部门要结合实际,参照本意见及时制定适合本级、本部门的专项转移支付资金管理改革实施办法,尽快组织实施。

 

 

 

 

 

 

 

 

楚雄州推进财政资金统筹使用实施方案

 

为认真贯彻落实《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔201535号)和《云南省人民政府关于印发推进财政资金统筹使用实施方案的通知》(云政发〔201578号)精神,进一步优化财政资源配置,提高财政资金使用效益,完善预算管理制度,促进经济社会持续健康发展,结合我州实际,制定本方案。

 一、总体目标和主要原则

推进财政资金统筹使用,是贯彻落实党的十八届三中全会精神,落实国务院决策部署的重大举措,是推进财政改革和落实新预算法的必然要求。避免资金使用碎片化,盘活各领域沉睡的财政资金,把零钱化为整钱,统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出,增加资金有效供给,是创新宏观调控方式的重要内容,是用足用活积极财政政策的关键举措,是解决财政收支矛盾的有效途径,也是提高财政资金使用效益的重要方法。各县市、各部门要认真按照党中央、国务院,省委、省政府和州委、州政府的要求,大力推进财政资金统筹使用,改进和创新宏观调控,提高财政资金使用效益,促进全州经济社会持续健康发展。

(一)总体目标

推进财政资金统筹使用要与深化财税体制改革结合起来,统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革。要以问题为导向,坚持改革创新,大力推进财政资金统筹使用,不断提高财政资金使用效益,促进经济社会持续健康发展。近期目标是:盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展,初步建立财政资金统筹使用机制,促进稳增长、调结构、惠民生、促跨越。长远目标是:财政资金统筹使用机制更加成熟,将所有预算资金纳入财政部门统一分配,做到预算一个盘子、收入一个笼子、支出一个口子,促进财政资金优化配置,推动建立现代财政制度。

(二)主要原则

综合预算,全面统筹。政府所有收支全面完整地纳入预算管理,统一编制、统一管理、统筹安排,实行全口径预算管理。通过统筹使用各类资金、盘活用好结转结余资金、加快预算资金下达执行等,构建起推进财政资金统筹使用的总体框架。

总体规划,分层推进。推进财政资金统筹工作在全州各级财政和各部门全面开展,分级管理、权责一致、整体推进。以项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等为切入点,有序推进财政资金统筹使用。

抓住重点,远近结合。既要立足当前,针对财政资金碎片化问题查找原因,提出解决问题的有力措施,重点解决目前预算执行偏慢、财政存量资金规模居高不下的突出问题,统筹安排用好盘活的资金;又要着眼长远,进一步加大各类资金整合力度,完善政府预算体系,提升预算管理水平,建立规范管理的长效机制。

总结经验,改革创新。既要善于总结和推广已有的成功经验和做法,继续推进有效措施,用改革创新方法推进财政资金统筹使用;又要通过推进财政资金统筹使用,促使各级政府和部门主动作为,推进简政放权、放管结合,转变政府职能,提高政府治理能力。

严格约束,依法依规。严格按照预算法及有关法规规定,推进财政资金统筹使用。按照中央和省有关精神,结合实际推动修改相关的预算资金管理办法,注重运用法律和制度规范预算管理。

二、具体措施和要求

(一)推进财政存量资金的盘活统筹

1. 加大结转结余资金的统筹使用。加大一般公共预算结转结余资金统筹力度,对地方本级财政预算安排形成的结转项目原则上不予结转,超过1年的,一律收回同级财政统筹安排;对结转超过2年的一般公共预算资金,一律作为结余资金管理,统筹用于年度预算编制或补充预算稳定调节基金。对不足2年的结转资金,要加快预算执行,可按照规定用于其他急需领域;不需按原用途使用的,应按照规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目,可不结转的项目不再结转。各级财政除国库集中支付结余外,一律不得按照权责发生制列支,已按照权责发生制核算的存量资金,要结合当前财政经济形势在2年内使用完毕。

2. 推进预算稳定调节基金的统筹使用。根据实际需要将闲置不用的预算周转金调入预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模,预算稳定调节基金在编制年度预算调入使用后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额(含对下级转移支付)的5%。超过5%的,各级应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。

3. 健全财政存量资金与预算安排统筹结合的机制。从2016年起,对上年末财政存量资金规模较大的县市或部门,适当压缩下年财政预算安排规模。其中,对上年末财政存量资金规模较大的县市,按照一定比例相应核减对其下年转移支付规模;对上年末财政存量资金规模较大的部门,按照一定比例相应核减其下年公用经费或项目支出规模。

(二)推进政府预算体系的协调统筹

1. 加强全口径预算统筹管理。健全和完善预算编制,把所有政府性收支纳入预算管理,使预算全面反映政府收支总量、结构和管理活动。加大一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算3套预算之间的协调统筹力度,实现财力统筹考虑、项目统筹保障、管理统筹推进。将部门预算收支和部门财务收支全部纳入本级预算管理,编制综合预算,凡符合政府性基金、专项收入、部门自有资金等使用范围和方向的支出,都要优先使用各项资金安排。

2. 加大政府性基金预算统筹力度。加大政府性基金预算转列一般公共预算的力度,对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目,除国务院批准的个别事项外,3年内逐步调整转列一般公共预算,并统筹使用。从201611起,将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等5项基金转列一般公共预算;转列后,支出仍主要用于或专项用于安排有关支出,且收入规模增加的,支出规模原则上相应增加。加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度,对暂时保留在政府性基金预算管理的资金,与一般公共预算投向类似的,应调入一般公共预算统筹使用,或制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。政府性基金原则上要实现当年收入、当年支出,结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分,应补充预算稳定调节基金统筹使用。

3. 加大国有资本经营预算统筹力度。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度,2016年调入比例达到19%,并逐年提高调入比例。除调入一般公共预算外,国有资本经营预算支出范围限定用于解决国有企业历史遗留问题及有关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算安排用于这方面的资金逐步退出。

4. 推进规范各类收入及其统筹使用。加大各类收入统筹使用的力度,进一步理顺税费关系,清理、整合和规范政府性基金和专项收入,逐步建立税收收入为主导、非税收入适当补充的收入体系。对政府性基金和专项收入实行目录清单管理,定期向社会公开项目名称、设立依据、征收方式和标准、收入规模等,提高政策透明度,接受社会监督。

5. 强化非税收入管理。逐步取消行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入等非税收入安排支出的收支挂钩政策,部门所发生的必要成本性支出按照预算编制程序编报。3年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定,2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、草原植被恢复费、海域使用金等专项收入专款专用,推动修改相应法律法规,对有关领域支出统筹安排保障。新出台的税收收入或非税收入政策,一般不得规定以收定支、专款专用。

6. 加强项目库管理。州级所有财政专项资金全部纳入项目库管理,各类项目资金申报、审核、预算编制、下达、执行、绩效考评和监督检查等各项流程全部依托项目库进行。从编制2016年部门预算起,项目库作为编制项目支出预算的唯一入口,对未编入项目库的项目不予安排预算。做实做细项目库,全面反映项目的执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果等情况,跨年度项目要提出分年度实施方案,编制分年度支出计划。加强年度之间、部门与财政之间项目库的衔接,完善项目退出机制,实现项目实时滚动管理,发挥项目库的基础支撑作用。

7. 细化预算编制。加强预算编制管理,州直部门要准确测算项目支出需求规模,并对应支出经济分类科目将项目分解到明细项目和具体用途,提高预算编制的科学性和准确性。要围绕州委、州政府战略决策和全州经济社会中长期发展规划等,及早谋划,提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作,为预算执行打好基础。确保预算一旦批复或下达,资金就能实际使用。各级财政应严格控制代编预算,对确需代编预算的事项,应及时报同级政府批准,并在当年630日前下达;逾期未下达的,收回同级财政总预算统筹使用。提高地方预算完整性,上级提前下达对各级的转移支付预计数,各级应足额编入本级预算,并及时组织实施。

8. 加强预算执行管理。预算经同级人大批准后,要按照规定时间及时批复、下达并拨付资金。加快据实结算项目下达进度,一般采取当年列入部门预算或上半年预拨、下年清算的方式。强化年度预算理念,跨年度实施的项目,要根据资金需求情况分年下达预算。建立项目动态调整机制,实时跟踪了解项目执行情况,项目预算执行进度较慢的,同级财政可按照一定比例收回资金,统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。严格预算调整,硬化预算约束,年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费等解决外,一般不出台增加当年支出的政策,必须出台的政策,应通过以后年度预算安排资金。加快已定政策的预算执行,对机关事业单位养老保险制度改革和完善工资制度等已定政策要抓紧出台实施方案,及时下达预算。

(三)推进专项资金的整合统筹

1. 优化转移支付结构。属于州级事权的,由州本级支出安排,州级直接实施或委托各县实施,并加强对项目遴选和执行的控制;属于各县事权的,由各县承担支出责任,除与中央、省配套或州委、州政府决定外,州级主要通过一般性转移支付给予支持,对少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持,并将具体资金分配权、项目确定权交给各地,州级侧重加强监管。

2. 清理整合州对下专项转移支付资金。切实加大清理整合力度,对已实现项目目标或到期的项目及经济社会发展情况发生变化、资金原设立目标不符合现实需要的项目予以取消;对使用违规、绩效不高、连年结转的项目予以压减;对各部门管理的政策支持方向、扶持对象和资金用途相近的项目一律予以归并。原则上一个部门设置一项州对下专项转移支付资金。对整合后的州对下专项转移支付资金,应逐项制定资金管理办法,做到政策目标明确、分配主体统一、分配办法一致、审批程序唯一、资金投向协调。加强转移支付项目和部门预算项目的统筹,减少执行中的预算级次调整。

3. 改革州对下专项转移支付资金分配方式。州对下专项转移支付资金围绕简政放权、增强各地统筹发展能力,建立以因素法为主、项目法等多种方法相结合的分配机制,大力推行因素法分配。将绩效贯穿于专项转移支付资金管理全过程,充分调动州级主管部门和基层政府的积极性,逐步做到州级只分配资金和强化监管,不审批具体项目,从重项目资金分配向重资金绩效和监督管理转变,基层政府按照资金政策方向和绩效目标抓好项目实施,确保实现资金预期效益。对上级政府下达的专项转移支付,下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上,发挥贴近基层的优势,结合本级安排的有关专项情况,加大整合力度,将支持方向相同、扶持领域有关的专项转移支付整合使用,发挥专项转移支付资金聚合效应。

4. 创新竞争性领域专项资金分配管理。转变财政支持产业发展方式,大力创新投入机制,一般不再直接向企业分配和拨付专项资金。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项资金,改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,鼓励与金融资本相结合,发挥撬动社会资本的杠杆作用。

5. 推进部门内部资金的统筹使用。厘清基本支出和项目支出的内涵界限,除经费自理事业单位外,逐步取消项目支出中用于本部门编制内人员经费的支出。州直部门要增强统筹资金能力,围绕部门整体支出绩效目标,按照统一管理、集体决策、集中配置、绩效优先的原则,对现有专项资金进行分类整合、细化编制,优先保障州委、州政府确定的重点项目,严控一般性项目支出。

6. 推进跨部门资金的统筹使用。推进部门职责调整和整合。深化机构改革,理顺部门间的职责划分,优化政府机构职能配置和工作流程,加强政府监管,更好发挥政府作用,创造公平竞争的市场环境。加强跨部门资金的清理整合,对同一工作事项,原则上应按照部门职责分工,明确由一个部门负责,资金相应列入其部门预算;确需分解为由多个部门负责的,应按照项目和资金性质明确牵头部门,制定统一的资金管理办法,并按照部门预算管理规定分别列入各自部门预算,减少部门间横向分配资金。

7. 推进统一预算分配权。对州级预算基建投资、州级科技资金等切块管理的资金,应加强与其他财政资金的统筹协调,按照统一的预算管理流程进行编制。对州级预算基建投资、州级科技资金安排支出的项目,其他财政资金可不再安排或减少安排,避免重复安排支出和固化投向。对少量的州级预算基建投资、州级科技资金和其他财政资金都安排支出的项目,应制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。

(四)推进重点科目资金的优化统筹

1. 清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式,对重点支出根据推进财税体制改革的需要和确需保障的内容统筹安排,优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法,据实安排重点支出,提升资金配置效率。重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹,既要统筹安排当年预算资金,也要加快消化历年结转结余资金。

2. 加快推进科技资金优化整合。根据中央、省战略需求和我州科技发展需要,优化整合各部门之间、各部门内部管理的科技计划(专项、基金等),合理设立科技计划(专项、基金等),围绕科技计划(专项、基金等)功能定位,科学组织安排科研项目,提升项目层次和质量,合理控制项目数量。

3. 推进教育资金优化整合。按照事权与支出责任相适应的原则,优化各级政府教育资金支出方向。新增教育经费主要向边远、贫困、民族地区倾斜,逐步缩小区域、城乡、校际差距,促进教育公平。

4. 推进节能环保资金优化整合。按照加快推进生态文明建设总体要求,将现有节能环保领域资金进行统筹整合。

5. 推进涉农资金优化整合。进一步深入推进各个层面的涉农资金整合统筹,逐步将涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发、新农村建设等7类,突出创新涉农资金管理使用机制。

6. 推进医疗卫生资金优化整合。逐步将医疗卫生领域资金整合为医疗保障、公共卫生、医疗服务等3类。将新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险补助资金整合为城乡居民医疗保险补助资金,并实行统一管理。尽快推进计划生育服务和公共卫生服务项目资金整合,进一步优化支出结构,重点支持基本公共卫生、重大疾病预防控制、妇幼健康、计划生育、食品药品安全等领域。

(五)推进跨年度预算的平衡统筹

1. 建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。一般公共预算执行中如出现超收,超收收入用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等方式弥补,如仍难以平衡,州人民政府在报州人大或其常委会批准后报省增列赤字实现平衡,州和以下各级政府可以向上级政府申请临时救助,并在下一年度预算中予以弥补。

2. 编制3年滚动财政规划。对未来3年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法。3年滚动财政规划要与国民经济和社会发展五年规划纲要及有关专项规划、区域规划相衔接,强化3年滚动财政规划对年度预算的约束。编制部门3年滚动财政规划,加强部门预算总量约束,各级在编制2016年部门预算时,同步编制部门2016年—2018年滚动财政规划。

3. 加快推进重点领域3年滚动财政规划。国民经济和社会发展五年规划纲要及有关专项规划、区域规划等,一般不得规定重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。部门、行业规划涉及财政政策和资金支持的,要与3年滚动财政规划相衔接。在水利投资运营、义务教育、卫生计生、社保就业、环保等重点领域开展3年滚动财政规划试点。对列入3年滚动财政规划的项目资金,因特殊原因无法使用的,各部门要及时调剂用于规划内的其他项目,并报同级财政部门备案。

(六)推进债务资金的使用统筹

1. 加大存量债务资金和新增债务资金的统筹使用力度。结合地方政府存量债务清理甄别工作,对尚未使用的地方政府存量债务资金,一律纳入预算管理,与新增债务资金统筹安排使用。其中,一般债务资金纳入一般公共预算,由各级财政部门统筹用于没有收益的公益性项目建设;专项债务资金纳入对应的政府性基金,与该项政府性基金统筹用于对应有一定收益的公益性项目建设。配合省级探索提前下达地方政府债务新增限额,提高预算编制的完整性,同时加快发行进度。

2. 加强库款管理与债务发行的统筹协调。加快地方政府置换债券发行进度。库款较高的县市,可根据库款余额适当控制债务发行的规模和节奏,促进库款管理与债务发行有机结合。

三、组织保障

(一)转变理财观念,加强统筹协调

各县市、各部门要认真贯彻执行预算法,主动适应经济发展新常态,主动适应新时期财政管理的各项要求,依法理财,科学理财。创新宏观调控方式,增强宏观调控能力,注重统筹谋划,注重协调平衡,优化财政资源配置,大力推进财政资金统筹使用。

(二)加强组织领导,抓好工作落实

各县市、各部门要高度重视,加强组织领导,切实抓好工作落实。要建立信息定期统计制度,认真分析资金整合、预算执行、财政存量资金等有关情况,从2015年开始,每季度结束后5个工作日内,各部门向同级财政部门、各县市财政部门向州财政局报送有关情况,州财政局汇总后及时报送省财政厅。

(三)明确措施任务,推进公开透明

各县市、各部门要积极作为、主动配合,按照有关要求大力推进财政资金统筹使用,完善制度办法,构建长效机制,不断提高财政资金使用效益。州财政局要密切关注有关工作进展情况,加强督促指导。各级审计机关要加强审计监督,切实推进各项措施落实到位。除法定涉密信息外,州与各县市所有部门预决算都要公开,全面接受社会监督。

(四)加大追究问责,确保工作实效

各县市要建立健全考核财政资金统筹使用情况的指标,对未按照规定完成的,要严肃追究有关部门和人员的责任。各县市要建立从项目申报到财政资金拨付全过程的权力和责任清单制度,切实明确权责。监察、审计等部门要各司其职、通力合作,进一步加大对财政资金使用的监督审计力度,对虚报冒领、骗取套取、挤占挪用财政资金的问题实行一案双查,不仅严肃查处直接当事人,还要追溯追查申报、审批等环节有关部门和人员的责任,严肃财经纪律。

 

 

 

 

 

 

 

楚雄州中期财政规划编制工作方案

 

为保障党中央、国务院和省州党委、政府重大决策部署的贯彻落实,提高预算编制的前瞻性和约束力,优化财政资源配置,根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔201445号)、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔20153号)、《中共云南省委  云南省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔201428号)、《云南省人民政府关于印发云南省中期财政规划编制工作方案的通知》(云政发〔201571号)要求,结合我州实际,制定本方案。

一、总体要求

(一)重要意义

中期财政规划是在编制年度预算的基础上,统筹考虑3年本级政府可用财力和支出需求,按照近详远略的原则同步编制后2年政府及部门收支规划,提前确定3年分年度的收入安排和支出重点;以后年度在中期财政规划的基础上编制第2年预算和后2年收支规划,依次类推,滚动编制。

当前,我州经济处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加的阶段,财政可持续发展面临较多挑战:财政收入潜在增长率下降,与支出刚性增长矛盾进一步加剧,难以集中财力解决全州经济发展中的重大问题;现行支出政策短期化倾向严重,支出结构固化;地方政府性债务存在较大风险隐患,实现跨越式发展包袱沉重;部门规划与财政规划衔接不够,缺乏前瞻性和大局观,不利于预算统筹安排。

编制中期财政规划,把预算安排的期限从1年扩展到3年,将年度预算置于中期财政规划的约束下,有利于提高政府及部门工作的前瞻性,保障州委、州政府重大决策部署落实,实现中长期发展目标;有利于提高年度预算的可执行性,建立跨年度预算平衡机制,促进建立全面规范、公开透明的预算制度;有利于增强财政对宏观经济运行的调控能力;有利于有效防控财政风险,实现财政可持续发展。

(二)基本原则

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,认真总结现行财政收支政策运行情况,分析现行政策中存在的问题,以问题为导向,研究调整有关财政收支政策,提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性,促进经济社会可持续发展。

一是统筹考虑当前与长远。既要着力应对当前经济运行中面临的问题,也要考虑长远发展,力求经济效益、社会效益、政治效益、生态效益的协调。

二是坚持问题导向。针对部分现行财政支出政策碎片化、不可持续等问题,从现行政策和机制上查找原因,结合我州实际,提出解决问题的改革措施。

三是实施滚动调整。中期财政规划按照3年滚动方式编制。第1年规划约束下一年度预算,后2年规划指引相应年度预算。年度预算执行结束后,要对后2年规划及时进行调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划。

四是强化约束机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划,都要与中期财政规划相衔接。中期财政规划对年度预算起约束作用,年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

(三)时间安排

州本级和各县市应从2015年起编制本地2016年—2018年中期财政规划。其中,2016年的收支安排直接约束2016年度预算编制,2017年、20182年为收支规划,指引相应年度预算编制。在年度执行结束后,对后2年规划及时进行调整,再添加新一年年度规划,依此类推,最终形成与年度预算滚动衔接的中期财政规划。

二、主要内容

中期财政规划是预算和规划的有机结合,第1年的收支安排为编制下一年度预算的基础,最终形成年度财政预算,按照规定报本级人民代表大会审批;后2年为收支规划,包含具体支出项目,是规划期财政预算的基本框架。与现行的一经确定后内容一般不变的中长期财政规划不同,中期财政规划更为注重财政收支政策的可执行性,在支出安排和预算控制上作出具体规定,并根据实际运行情况每年滚动调整。中期财政规划根据国民经济和社会发展5年规划纲要及年度计划,综合考虑分部门分行业专项规划进行编制,部门和行业规划中涉及财政资金支持的,要与中期财政规划相衔接。中期财政规划的范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。主要包括4个部分内容:

(一)分析现行财政收支政策

测算3年收支基线。根据基期年的经济发展情况和国家宏观调控政策,以及全州国民经济发展规划,参考近年GDP增长率、消费价格指数变动情况等指标,预测未来3年经济社会发展状况、主要经济指标以及经济增长率,在分析税收收入与经济发展关系的基础上,测算未来3年税收收入;结合近年上级转移支付变动情况,测算未来3年上级转移支付补助额;结合州及下级政府间事权划分情况及近年来对下级转移支付变动情况,测算未来3年对下级转移支付补助额。综合上述收入,测算未来3年本级可用财力,形成3年收入基线。按照现行支出政策不变的条件,以州委、州政府的重大战略决策部署为依据,结合近年人口变化、出生率、死亡率、老龄化等指标变动情况,测算未来3年有关指标变动情况,预测未来3年支出规模,形成3年支出基线。

分析现行收支政策存在的问题。根据财政收支基线和现行政策效果,重点分析现行政策中3个方面的问题:在财政风险方面,运用债务率、新增债务率等指标,以及偿还政府债务规模等问题,判断本级财政存在的风险隐患;在收入制度方面,主要分析中央、省已确定的税制改革方案对地方收入减收的影响,经济发展以及中央、省政策变动对中央、省补助地方转移支付规模的影响,非税收入政策变动对政府统筹财力规模的影响等;在支出政策方面,重点分析教育、社保、医疗等民生支出与人口结构变化的关系,支持经济发展财政支出需求与效果,试点支出政策全面推广产生的问题,亟需解决的支出尚未在预算中妥善安排的问题。

(二)制定未来财政收支政策调整方案

结合未来3年收支基线测算情况,针对现行政策中存在的问题,财政部门应与有关部门密切沟通、提出改进意见,拟定未来财政收支政策调整方案,明确各项政策目标和执行期限,按照规定程序报本级政府审定。在收入政策中,根据国家收入制度改革情况所赋予本级政府权限,优化调整收入政策,并评估政策对经济和有关产业的影响,以及企业、个人税费负担变化;在支出政策中,按照可持续和民生托底的原则,清理各类挂钩政策,规范各类民生政策,并根据州委、州政府决策部署及州以下政府间事权划分情况,集中精力投向优先需要财政支持的方面,拟定分年度工作任务;在政府债务管理方面,财政部门要根据财政收支和政府债务风险预计情况,合理确定财政赤字规模、政府债务余额限额等风险控制目标,将债务收支分类纳入预算管理,并建立债务风险预警和应急处置机制。

(三)确立未来财政收支政策约束准则

设定3年财政支出总量控制目标。结合收支政策调整情况,对未来3年收入基线进行调整,测算3年期财政收入总量。按照收支平衡、略有结余的原则,合理设定3年财政支出总量控制目标。3年财政支出总量控制目标一经设定,非经既定程序不得调整。按照年度间支出略有增长的原则,在总量控制目标范围内,分年度测算3年内各年度支出上限。按照部门和支出功能分类分别设置支出限额。根据中央、省和州委、州政府财政支出政策重点,结合支出政策调整情况,在总量控制目标范围内,结合部门整体支出绩效目标及绩效评价结果,合理设置各部门支出限额,并在确保民生支出和州委、州政府确定的重大支出的前提下,按照整合财政资金的要求,设定不同部门和不同类别的支出上限。

设置财政风险警戒线。妥善处理收支矛盾,综合考虑收入增长面临压力和支持经济社会发展的支出需要,根据地方预测可用财力,运用地方政府债务信用评级等工具,设置赤字率或债务余额控制目标、社会保障支出标准上限控制目标,确定财政风险警戒线。财政风险警戒线确定后,除突发自然灾害等紧急、特别重大事项或可用财力发生变动外,任何部门不得变更,各项收支政策和债务举借必须在财政风险警戒线范围内执行,确保不突破财政风险警戒线。

(四)编制3年滚动收支规划

编制3年滚动收入规划。财政部门会同税务、发改、人社、国有资产监管等部门,根据调整后的3年收支基线及收支政策,结合上级各项补助收入、债务收入、下级上解和预算稳定调节基金调入等情况,测算规划期内分年度可用财力,编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算3年滚动收入规划。

编制3年滚动支出规划。各部门结合部门事业发展中长期规划,在中期财政规划确定的部门年度限额和类别限额内,编制分年度分类别支出规划,并提交财政部门汇总统筹。

构建预算支出3年滚动项目库。各部门支出项目的筛选应通过预算支出3年滚动项目库进行。项目库作为申报项目的唯一入口,各类项目资金申报、审核、预算编制、下达、执行、绩效评价和监督检查等流程全部依托项目库进行,凡未纳入预算项目库的项目,一律不得编入年度预算。强化项目库建设,改革项目预算编报和审核方式,各部门应根据自身工作职责和经济社会发展需要,建立单位部门项目库,并组织开展项目评审论证,对符合条件的项目进行择优筛选、动态申报,财政部门对各部门申报的项目采取动态审核、动态评分的方式,按照项目绩效评估的经济性、效率性、效益性和公平性,对项目进行政策性和技术性审核,将符合条件的项目列入项目库,部门可以对不符合条件的项目进行动态调整和修改,实现项目库滚动管理。

建立跨年度预算平衡机制。建立预算稳定调节基金,一般公共财政预算编制的收支缺口、年度预算执行终了因收入短收形成的收支缺口、不可预见的重大突发性等公共支出缺口以及党委、政府决定的其他支出事项,通过调入预算稳定调节基金弥补;如出现超收,超收收入仅用于化解政府债务或者补充预算稳定调节基金,不得用于追加预算。政府性基金预算和国有资本经营预算按照以收定支、收支平衡的原则编制,超收结转下年安排,短收通过削减支出实现平衡。社会保险基金预算按照收支平衡、留有结余的原则,并根据统筹层次和社会保险项目分别编制。

三、编制主体和程序

(一)编制主体

中期财政规划由财政部门和本级各部门共同编制。

各级财政部门以上一级政府中期财政规划为指导,牵头编制本级政府中期财政规划,并由同级政府批准后,报上级财政部门备案。

各部门应结合有关行业领域的发展规划和部门职责,研究未来3年涉及财政收支的重大改革和政策事项,并准确测算收支数额,提交同级财政部门汇总平衡。

(二)工作机制

构建中期财政规划与国民经济和社会发展规划衔接机制。正确处理动态编制的中期财政规划与静态编制的国民经济和社会发展五年规划的关系。在国民经济和社会发展规划期内,财政部门要根据国民经济和社会发展规划纲要所反映的本级政府在未来一个时期所面临的宏观形势、施政目标、工作任务等,结合中长期财政规划,进一步细化明确中期财政政策目标,提升财政政策目标的可操作性;发改部门要根据中期财政规划滚动调整情况,在确保国民经济和社会发展规划纲要约束性指标实现的基础上,适时调整预期性指标至合理水平。在编制新的国民经济和社会发展规划时,发改部门要充分结合中期财政规划设定的有关目标,设定国民经济和社会发展规划指标。

构建部门行业规划与中期财政规划衔接机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业,在制定部门或行业规划时,须在中期财政规划框架下,根据中期财政规划确定的部门或类别支出上限,统筹考虑可用财政资金及部门或行业的主要发展指标,结合各项发展指标的优先级次序,科学分配用于实现不同发展指标的财政资金。财政部门应建立健全行业规划财政评估制度,并作为年度预算编审的前提条件。在年度预算编制前,各部门需将涉及财政政策和资金支持的部门和行业规划,提交财政部门评估并出具审核意见,审核通过的部门方可启动年度预算编制工作,未通过的部门须重新调整其部门和行业规划并再次提交审核。如在年度预算编制工作启动时,部门规划仍不符合中期财政规划框架,则该部门的年度预算只予保障基本支出和涉及民生的项目支出,不得安排发展性项目支出。年度执行终了,根据中期财政规划及部门或行业政策目标的调整情况,部门需滚动更新部门或行业规划,并作为下一年度部门预算申报的基础和前提。

构建年度预算与中期财政规划衔接机制。年度预算必须在中期财政规划框架下进行,第1年规划约束对应年度预算,各部门在申报年度预算时,须严格按照规划确定的战略重点和优先支出领域选择项目,且所申报的项目支出总额不得超出规划所核定的部门支出上限,同时须明确列出各项目的发展目标、可计量的预期成果及有关考核指标。

构建中长期支出政策科学论证机制。各部门制定涉及财政支持的重大政策时,有关部门要会同财政部门建立中长期重大事项的科学论证机制,涉及设立财政专项资金的,还须严格按照专项资金的设立程序报批。

构建联席会议及信息共享机制。定期由财政部门牵头,发改、工信、人社、统计、政府研究、税务等部门参与,研究讨论并交流各部门事业发展中长期规划,以实现信息共享,促进和保障各部门编制好中长期财政规划。

(三)编制程序

根据部门预算编审程序,结合规划编制特点,中期财政规划编制分为前期准备、部门建议、财政初审、部门修改、政府审批、告知批复6个阶段。

前期准备阶段(6月中旬前)。财政部门牵头会同同级发改、税务、统计及有关行业主管部门收集经济形势发展和财政收支信息,作出规划期内的收支预测分析,根据分析结果研究提出中期财政规划编制的基本原则、工作重点和具体要求,完善信息系统,下发编制通知。

部门建议阶段(6月下旬—8月)。各部门收集规划期内经上级政府和部门批准实施的规划和政策,围绕上级政府和州委、州政府重大战略部署,明确部门重大改革和政策事项、分年度资金安排、纳入项目库管理的资金项目及预期绩效,编制3年滚动支出规划和绩效目标报告,形成部门中期财政规划,并会同调整后的部门行业规划报同级财政部门审核汇总。

财政初审阶段(9—10月)。财政部门会同有关部门测算3年收支基线,对现行收支政策进行分析,拟定收支政策调整方案和分部门分类别支出上限,并在3年支出总量限额内,围绕同级党委、政府中心工作和重大决策部署,结合本级财力状况、项目轻重缓急及实施条件,按照行业规划财政评估体系对部门中期财政规划及部门行业规划进行评估、审核、汇总,提出中期财政规划草案,报同级政府初步审定。

部门修改阶段(11—12月)。财政部门根据同级政府初审后的中期财政规划,向部门下达分年度的支出控制数及重点项目安排意见,由本级部门修改完善部门中期财政规划及部门行业规划,并以此编制年度部门预算,再次报财政部门审核。

政府审批阶段(次年1月)。财政部门将修改完善后的中期财政规划提交同级政府审定。经州人民政府审定后,提取规划期内第1年财政收支预算报州人代会审查批准。

告知批复阶段(次年2月)。州人代会审查批准第1年预算后,州财政在批复部门预算的同时告知部门后两年收支安排计划;部门在批复下属单位预算的同时告知单位后两年收支安排计划。

以后年度中期财政规划在上期规划基础上滚动形成。2016—2018年财政规划确定后,2016年应将列入2017年规划的项目细化到位;2016年下半年对2016—2018年财政规划实施评估,已列入2016年预算但当年难以实施的,可调入后两年规划;纳入2017—2018年规划已具备实施条件的,可调入2016年预算。编制2017—2019年财政规划时,在细化2017年规划的基础上,根据规划调整和政策变化等完善形成2017年预算,并相应调整完善2018年规划。以后年度依此类推,滚动编制。

 四、工作保障

(一)提高认识,强化领导

各级政府要从健全现代国家治理结构的高度,切实加强对实行中期财政规划管理的组织领导。各级财政部门要因地制宜,细化工作措施,制定编制中期财政规划的具体办法。各部门要抓紧研究有关行业、领域的重大改革和政策措施,积极配合财政部门做好有关工作。

(二)分工协作,形成合力

各级财政部门要主动加强与其他部门的沟通协调,做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划以及其他专项规划的衔接机制。各部门要树立中期财政观念,拟出台的增支事项必须在中期财政规划中予以体现,制定延续性政策要统筹考虑多个年度,不得一年一定。对于农业发展、教育科技、社会保障、医疗卫生等涉及民生的重大事项,须提交中长期支出政策审议联席会议审议。

(三)夯实基础,稳步推进

各级财政部门要加强财政数据信息管理、支出项目化管理和定额标准体系建设,为科学编制中期财政规划打好基础。各部门要定期汇总本部门有关改革政策,做好本部门、本行业的规划,及时提供部门基础信息和有关行业数据,为中期财政规划编制提供良好支撑。中期财政规划的收支规划要与经济发展水平、财力状况相适应,收入预测要积极稳妥,支出安排要留有余地。

(四)衔接融合,滚动管理

中期财政规划要将规划期内收支规划与国家重大政策充分结合、有机衔接;第2个年度的预算在细化中期财政规划、落实中央、省、州新出台政策的基础上形成。要建立年度评估机制,视规划期内项目成熟情况在年度之间调整,具备实施条件的项目列入年度预算。